Sagen drejer sig om Udlændingenævnets afgørelse, hvorved nævnet stadfæstede Udlændingestyrelsens afslag på Sagsøgers ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark. Sagsøger er tyrkisk statsborger

ØSTRE LANDSRET

DOM

afsagt den 2. februar 2022

Sag BS-14595/2020-OLR

(14. afdeling)

Sagsøger

(advokat Thomas Ryhl, beskikket)

mod

Udlændingenævnet

(advokat Rass Holdgaard)

Landsdommerne Benedikte Holberg, Katja Høegh og Anne Bendfeldt Westergaard har deltaget i sagens afgørelse.

Denne sag er anlagt af Sagsøger, den 15. oktober 2018 ved Kø-benhavns Byret og er ved byrettens kendelse af 31. marts 2020 henvist til be-handling ved landsretten i 1. instans, jf. retsplejelovens § 226, stk. 1.

Sagen drejer sig om Udlændingenævnets afgørelse af 18. juli 2018, hvorved nævnet stadfæstede Udlændingestyrelsens afslag af 10. november 2017 på Sagsøgers, ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark. Sagsøger er tyrkisk statsborger.

Afslaget på ansøgningen om tidsubegrænset opholdstilladelse som stadfæstet ved den indbragte afgørelse er begrundet med, at Sagsøger på afgørelses-tidspunktet ikke opfyldte den tidsmæssige betingelse for tidsubegrænset op-holdstilladelse i den dagældende udlændingelovs § 11, stk. 3, nr. 1, og heller ikke beskæftigelseskravet i § 11, stk. 3, nr. 8, ligesom han ikke opfyldte alle de alternative betingelser i § 11, stk. 5, jf. § 11, stk. 3, nr. 2-9, og stk. 4.

Der er enighed om, at Sagsøger ikke opfyldte den dagældende tidsmæssige betingelse eller beskæftigelseskravet og heller ikke de øvrige betingelser i ud-lændingelovens § 11, stk. 5, jf. § 11, stk. 3 og 4, for at opnå tidsubegrænset op-holdstilladelse i Danmark, da Udlændingenævnet traf afgørelse.

Tvisten angår, om den dagældende tidsmæssige betingelse i udlændingeloven for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse udgør en ny begrænsning som nævnt i stand still-klausulen i artikel 13 i den til Associeringsaftalen med Tyrki-et knyttede afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra Associeringsrådet (”af-gørelse nr. 1/80”), og i så fald om betingelsen er begrundet i et tvingende alment hensyn, er proportional, dvs. egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette hen-

syn, og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet.Det er

ubestridt, at Sagsøger er omfattet af Associeringsaftalen med Tyrkiet og den hertil knyttede afgørelse nr. 1/80.

Landsretten har ved kendelse af 4. februar 2021 besluttet ikke at tage Sagsøgers anmodning om, at der stilles præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen om forståelsen af afgørelse nr. 1/80, til følge.

Sagsøger har fri proces.

Påstande

Sagsøger har nedlagt påstand om, at Udlændingenævnets afgørelse af 18. juli 2018 ophæves, og sagen hjemvises til fornyet behandling.

Udlændingenævnet har påstået frifindelse.

Sagsfremstilling

Af Udlændingenævnets afgørelse af 18. juli 2018 fremgår blandt andet:

”Udlændingenævnet har nu behandlet Deres klage af 14. november 2017 over Udlændingestyrelsens afgørelse af 10. november 2017, hvor-ved Sagsøger blev meddelt afslag på tidsubegrænset opholdstilla-delse. Der henvises til fuldmagt af 27. marts 2017.

Ved behandlingen af klagen har Udlændingenævnet gennemgået sa-gens akter samt vurderet det, som De har anført i Deres brev af 14. november 2017 med bilag til Udlændingenævnet.

Udlændingenævnet finder ikke grundlag for at ændre Udlændingesty-relsens afgørelse. Sagsøger kan derfor ikke gives tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark, da Sagsøger ikke har haft lovligt op-hold i mindst seks år, og endvidere ikke opfylder betingelserne for at få tidsubegrænset opholdstilladelse efter fire års lovligt ophold, jf. udlæn-dingelovens § 11, stk. 5, jf. § 11, stk. 3 og 4.

Nedenfor kan De læse nærmere om begrundelsen for denne afgørelse.

Retsregler

Udlændingeloven er senest bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 1117 af 2. oktober 2017, som senest ændret ved lov nr. 743 af 8. juni 2018.

Sagsøgers sag vedrører imidlertid reglerne i udlændingeloven, såle-des som denne var bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016. Når der i denne afgørelse refereres til bestemmelser i udlændinge-loven, er det derfor med reference til udlændingeloven, således som denne var bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016.

…

Uanset at betingelserne i udlændingelovens § 11, stk. 3, nr. 4-9, eller stk. 4, nr. 1-4 ikke er opfyldt, kan der efter udlændingelovens § 11, stk. 16, meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en udlænding over 18 år, hvis betingelserne ikke kan kræves opfyldt, fordi Danmarks internatio-nale forpligtelser, herunder FN's konvention om rettigheder for perso-ner med handicap, tilsiger det.

Dette kan for eksempel være tilfældet, hvis udlændingen har en langva-rig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som hindrer den pågældende i at deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Det vil kun være de betingelser, som udlændingen grundet sit handicap ikke kan opfylde, som den pågældende vil blive undtaget fra.

Efter udlændingelovens § 27, stk. 1, regnes de i § 11, stk. 3, nr. 1 og stk. 5, § 17, stk. 1, 3. pkt., §§ 22, 23 og 25 a nævnte tidsrum fra tidspunktet for udlændingens tilmelding til folkeregisteret eller, hvis ansøgningen om opholdstilladelse er indgivet her i landet, fra tidspunktet for ansøg-ningens indgivelse eller fra tidspunktet, hvor betingelserne for ophold-stilladelsen er opfyldt, hvis dette tidspunkt ligger efter ansøgningstids-punktet.

Faktiske omstændigheder af betydning for afgørelsen

Det fremgår af UdlændingelnformationsPortalen (UIP), at Sagsøger er født Dato 1984 i Tyrkiet, hvor han er statsborger, og at han den 24. maj 2013 blev meddelt opholdstilladelse i Danmark på bag-grund af ægteskab med en herboende dansk statsborger. Denne op-holdstilladelse ses senest den 6. juni 2015 at være forlænget til den 6. august 2018.

Ved brev af 27. marts 2017 indgav De på vegne af Sagsøger til Ud-lændingestyrelsen en ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark.

Det fremgår af ansøgningen blandt andet, at betingelserne for tidsube-grænset ophold efter aktuel national ret langt fra er opfyldt, at Sagsøger er statsborger fra Tyrkiet og økonomisk aktiv og derfor skal med-deles tidsubegrænset ophold efter de regler, der var gældende den 1. december 1980 eller en senere lempeligere version, jf. Associeringsafta-len.

Det fremgår endvidere, at Sagsøger har bestået Prøve i Dansk 2, at han er i beskæftigelse, at han er medlem af en sportsforening, og at han ikke har et handicap, der forhindrer ham i at opfylde en eller flere af be-tingelserne for at få tidsubegrænset opholdstilladelse.

Vedlagt ansøgningen var ansættelseskontrakt af 31. marts 2017, hvoraf det fremgår, at Sagsøger per 22. marts 2017 er ansat 30 timer om ugen til 100 kr. i timen på prøve i tre måneder som salgsassistent i Virksomhed, Område, samt Bevis for bestået Prøve i Dansk 2.

Ved brev af 19. april 2017 til Udlændingestyrelsen oplyste De, at Sagsøger som arbejdstager var omfattet af Associeringsaftalen mellem EU og Tyrkiet, at Topraksagen finder anvendelse, og at Sagsøger på det-te grundlag skal meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse. Vedlagt var en udskrift fra ATP over indbetalinger i perioden fra den 1. juli 2013 til den 31. oktober 2016.

Den 10. november 2017 meddelte Udlændingestyrelsen Sagsøger af-slag på tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark, jf. udlændinge-lovens § 11, stk. 4.

Ved brev af 14. november 2017 har De på vegne af Sagsøger påkla-get Udlændingestyrelsen afgørelse af 10. november 2017 til Udlændin-genævnet.

De har til støtte for Deres klage anført blandt andet, at Sagsøger som tyrkisk statsborger har en særlig retsstilling, at han er beskyttet mod en forringelse af hans retsstilling i forhold til de regler, der var gældende på området fra den 1. december 1980, hvorefter der kunne meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse efter to års lovligt ophold, og at Ud-lændingestyrelsen afgørelse ikke indeholder en begrundelse for, hvor-for Associeringsaftalen ikke finder anvendelse.

Vurdering

Det bemærkes indledningsvis, at Sagsøger ikke nyder en særlig rets-stilling vedrørende tidsubegrænset opholdstilladelse, uanset at han er omfattet af Associereringsaftalen, da reglerne om tidsubegrænset op-hold ikke anses for at have virkning for selvstændige erhvervsdriven-des og arbejdstageres mulighed for at fortsætte deres beskæftigelse. Tidsubegrænset opholdstilladelse kan således alene opnås på baggrund af de til enhver tid gældende regler.

Udlændingenævnet finder på den baggrund, at Sagsøger, for at få tidsubegrænset opholdstilladelse, skal opfylde betingelserne i udlæn-

dingelovens § 11, stk. 3, eller stk. 5, således som reglerne var bekendt-gjort ved lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016.

Udlændingenævnet har herefter lagt til grund, at Sagsøgers ophold-stilladelse regnes fra den 24. maj 2013, hvor Sagsøger blev meddelt opholdstilladelse som ægtefællesammenført i Danmark. Sagsøger opfylder således ikke den tidsmæssige betingelse for tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. udlændingelovens § 11, stk. 3, nr. 1.

Udlændingenævnet finder endvidere, at Sagsøger ikke kan meddel-es tidsubegrænset opholdstilladelse efter fire års lovligt ophold i Dan-mark, jf. udlændingelovens § 11, stk. 5.

Udlændingenævnet har herved lagt vægt på, at Sagsøger ikke op-fylder beskæftigelseskravet i udlændingelovens § 11, stk. 3, nr. 8, og endvidere ikke opfylder en eller flere af de supplerende betingelser i udlændingelovens § 11, stk. 5, jf. § 11, stk. 4.

Udlændingenævnet har herved lagt vægt på, at der alene foreligger do-kumentation for, at Sagsøger siden den 22. marts 2017 har arbejdet 30 timer om ugen eller mere i en tidsbegrænset stilling, hvorfor han ik-ke opfylder betingelsen om at have været i ordinær fuldtidsbeskæftigel-se i to et halvt år indenfor de seneste tre år.

Udlændingenævnet har endvidere lægt vægt på, at Sagsøger ikke har bestået en Medborgerskabsprøve eller på anden vis udvist aktivt medborgerskab ved f.eks. at have haft mindst et års deltagelse i en be-styrelse, organisation eller lignende. Medlemskab i en sportsforening kan ikke sidestilles.

Udlændingenævnet har samtidig lagt vægt på, at Sagsøger ikke har bestået Prøve i Dansk 3, idet der alene foreligger dokumentation for, at Sagsøger har bestået Prøve i Dansk 2.

Udlændingenævnet finder endelig, at der til sagen ikke er oplyst om sådanne særlige forhold, at der er mulighed for, at Sagsøger kan gi-ves tidsubegrænset opholdstilladelse efter bestemmelsen i udlændinge-lovens § 11, stk. 16, hvorefter der kan gives tidsubegrænset opholdstil-ladelse efter lempeligere betingelser end normalt, hvis Danmarks inter-nationale forpligtelser, herunder FN's handicapkonvention, tilsiger det.

Udlændingenævnet har herved lagt vægt på oplysningerne i ansøg-ningsskemaet om, at Sagsøger ikke har et handicap, der forhindrer ham i at opfylde en eller flere af betingelserne for at få tidsubegrænset opholdstilladelse.

Udlændingenævnet stadfæster derfor Udlændingestyrelsens afgørelse af 10. november 2017.”

Sagsøger har senest fået forlænget sin midlertidige opholdstilladelse i med-før af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, jf. § 26, stk. 1, ved Udlændingestyrel-

sens afgørelse af 15. oktober 2020 til den 15. oktober 2016. Af afgørelsen frem-går, at opholdstilladelsen giver ham ret til at arbejde og studere i Danmark og er betinget af, at han har et gyldigt pas.

Anbringender

Sagsøger har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med sit sam-menfattende processkrift af 11. november 2021, hvoraf følgende anbringender fremgår (henvisninger til ekstrakt og materialesamling udeladt):

”Sagsøger fik med den anfægtede afgørelse afslag på tidsubegrænset op-holdstilladelse i Danmark under henvisning til, at han ikke opfyldte be-tingelsen om lovligt ophold i Danmark i mindst seks år, og heller ikke opfyldte de særlige betingelser for at få tidsubegrænset opholdstilladel-se efter fire års lovligt ophold, jf. den dagældende udlændingelovs § 11, stk. 3-5.

Det er ubestridt i sagen, at betingelserne i den dagældende udlændin-gelovs § 11, stk. 3-5, er strengere end de betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdstilladelse til tyrkiske arbejdstagere med lovligt ophold i Danmark, som gjaldt den 1. december 1980, hvor stand still-klausulen i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i Dan-mark, jf. ...

Sagsøger gør til støtte for den nedlagte påstand gældende, at de skærpede betingelser i den dagældende udlændingelovs § 11, stk. 3-5, ikke kunne finde anvendelse ved vurderingen af hans ansøgning om tidsubegræn-set opholdstilladelse, der således i stedet burde have været vurderet på grundlag af de mindre strenge betingelser, som var gældende den 1. december 1980, da standstill-klausulen trådte i kraft, eller på grundlag af eventuelt lempeligere betingelser, der måtte have været gældende i en periode efter denne dato.

Sagsøger gør videre gældende, at denne konstatering er tilstrækkelig til, at den anfægtede afgørelse skal ophæves, og sagen hjemvises til fornyet behandling. Det er således ikke inden for rammerne af nærværende sag nødvendigt at afklare, om Sagsøger i medfør af relevante regler og den ad-ministrative praksis, som var udviklet i medfør heraf, havde ret til tidsubegrænset ophold i Danmark allerede efter to års lovligt ophold el-ler først efter fem års lovligt ophold, idet dette spørgsmål må afklares af Udlændingestyrelsen i forbindelse med en fornyet behandling af sagen.

Sagsøgers overordnede anbringende støttes på følgende:

Sagsøger er omfattet af standstill-klausulens personelle anvendelsesom-råde

Sagsøger er omfattet af det personelle anvendelsesområde for standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, eftersom han er tyrkisk stats-borger, har lovligt ophold i Danmark og er økonomisk aktiv som ar-bejdstager i Danmark, jf. præmis 84 i EU-Domstolens dom af 21. okto-ber 2003 i de forenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m.fl. (heref-

ter ”Abatay-dommen”), præmis 50-53 i EU-Domstolens dom af 17. sep-tember 2009 i sag C-242/06, Sahin (herefter ”Sahin-dommen”), præmis 55-56 i EU-Domstolens dom af 24. september 2013 i sag C-221/11, De-mirkan (herefter ”Demirkan-dommen”) og præmis 26 i EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A (herefter ”A-dommen”).

Sagsøgers status som tyrkisk arbejdstager med lovligt ophold i Danmark betyder, at Sagsøger kan udlede selvstændige rettigheder af standstill-klausulen, dvs. rettigheder der ikke er afhængige af hans ægteskab med en herboende dansk statsborger. Det har derfor ikke betydning for an-vendelsen af standstill-klausulen, at Sagsøger har fået opholdstilladelse i Danmark som familiesammenført ægtefælle til en dansk statsborger. Ligeledes udgør det ikke en hindring for anvendelsen af standstill-klausulen, at Sagsøger endnu ikke har opnået de rettigheder til ophold og beskæftigelse i Danmark, som er fastsat i eller kan udledes af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, jf. præmis 37-45 i EU-Domstolens dom af 9. december 2010 i de forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak og Oguz (heref-ter ”Toprak og Oguz-dommen”).

Betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdstilladelse er om-fattet af standstill-klausulens materielle anvendelsesområde

Betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdsret i Danmark er om-fattet af det materielle anvendelsesområde for standstill-klausulen i ar-tikel 13 i afgørelse nr. 1/80, således som dette anvendelsesområde er fastlagt i EU-Domstolens praksis.

EU-Domstolen har gang på gang fastslået, at standstill-klausulen gene-relt forbyder indførelse af enhver ny foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på ham, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i forhold til den pågældende medlemsstat, jf. præmis 117 i Abatay-dommen, præmis 63 i Sahin-dommen, præmis 33 i EU-Domstolens dom af 12. april 2016 i sag C-561/14, Genc (herefter ”Genc-dommen”), præmis 25 i EU-Domstolens dom af 29. marts 2017 i sag C-652/15, Tekdemir (herefter ”Tekdemir-dommen”), præmis 39 i EU-Domstolens dom af 7. august 2018 i sag C-123/17, Yön (herefter ”Yön-dommen”), præmis 23 i A-dommen, præmis 33 og 37 i EU-Domstolens dom af 3. oktober 2019 i sag C-70/89, A m.fl. (herefter ”A, B og P-dommen”) og senest præmis 19 i EU-Domstolens dom af 2. sep-tember 2021 i sag C-379/20, B mod Udlændingenævnet (herefter ”B-dommen”).

EU-Domstolen har samtidig fastslået, at principperne i den primære EU-ret, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed, i videst mulige omfang skal overføres til associeringsberettigede tyrkiske statsborgere, jf. præmis 19 og 20 i EU-Domstolens dom af 6. juni 1995 i sag C-434/93, Bozkurt (herefter ”Bozkurt I-dommen”), præmis 66 i EU-Domstolens dom af 8. december 2011 i sag C-371/08, Ziebell (herefter ”Ziebell-dommen”), og præmis 52 i Genc-dommen. Videre har EU-Domstolen forklaret, at fortolkningen af standstill-klausulen og de undtagelser, der

gælder hertil, skal ske på grundlag af EU-Domstolens fortolkning af traktatens regler om arbejdskraftens frie bevægelighed, jf. præmis 72-73 i EU-Domstolens dom af 8. maj 2003 i sag C-171/01, Wählergruppe Ge-meinsam, og præmis 67 i Ziebell-dommen.

Det kan udledes af denne retspraksis, at nye betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdsret skal anses for omfattet af standstill-klausulens materielle anvendelsesområde, allerede fordi TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), (og de tilsvarende tidligere traktatbestemmelser, her-under EØFT artikel 48, stk. 3, litra d), der var gældende, da Danmark trådte ind i De Europæiske Fællesskaber) udtrykkeligt fastslår, at ar-bejdskraftens frie bevægelighed omfatter retten til på nærmere fastsatte vilkår at blive boende i en medlemsstat, efter at have haft ansættelse der.

De nærmere betingelser for udøvelsen af retten til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér blev oprinde-ligt fastsat i Kommissionens forordning nr. 1257/70 af 29. juni 1970 om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (herefter ”forordning 1257/70”), som net-op i betragtning (1) fastslår, at ”af retten for beskæftigede arbejdstageres op-hold følger automatisk den i traktaten anerkendte ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse der ”. Eftersom det di-rekte af traktaten følger, at arbejdskraftens frie bevægelighed omfatter retten til på nærmere angivne vilkår at blive boende i en medlemsstat efter at have ansættelse dér, har det ingen betydning for fortolkningen af standstill-klausulen, at de nærmere vilkår og betingelser for, at EU-arbejdstagere kan opnå tidsubegrænset ophold i en medlemsstat, nu er medtaget i et direktiv, som knytter sig unionsborgerskabet og dermed forfølger et videregående formål end det økonomiske formål, der for-følges med associeringsaftalen med Tyrkiet, nemlig Europa-Parlamen-tets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (herefter ”direktiv 2004/38”).

Det forhold, at TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), præciserer, at EU-ar-bejdstagere kun kan udøve deres traktatfæstede ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv på de fælles vilkår, som fastsættes af EU-Kommissionen, ændrer heller ikke ved, at standstill-klausulen må fortolkes således, at tyrkiske arbejdstagere har ret til tidsubegrænset ophold på de vilkår og betingelser, der med virkning også for tyrkiske statsborgere var fastsat i national ret på tidspunktet for ikrafttrædelsen af standstill-klausulen.

Præciseringen i TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), hvorefter udøvelsen af den traktatfæstede ret til tidsubegrænset ophold forudsætter, at der er fastsat nærmere betingelser for udøvelsen af denne ret, har nemlig ale-ne den betydning, at tyrkiske arbejdstagere ikke kan udlede en ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv af afgørelse nr. 1/80 sammenholdt med traktaten og de gennemførelsesretsakter, der var udstedt med virkning for fællesskabsarbejdstagere på det tidspunkt, hvor afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, jf. præmis 39-41 i Bozkurt I-dom-

men, eller som efterfølgende er udstedt med virkning for alle unions-borgere.

Bozkurt I-dommen vedrørte fortolkningen af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, men en fortolkning af standstill-klausulen i artikel 13 fører til samme resultat:

Som EU-Domstolen har forklaret gentagne gange, fungerer standstill-klausulen nemlig ikke som en materiel regel, der medfører, at de rele-vante materielle retsregler, som den træder i stedet for, ikke kan finde

anvendelse, men som en procedurelignende bestemmelse, derratione

temporis foreskriver, hvilke bestemmelser i en medlemsstats lovgivning, der skal anvendes ved vurderingen af en tyrkisk statsborger, der ønsker at benytte reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed, jf. præmis 55 i EU-Domstolens dom af 20. september 2007 i sag C-16/05, Tum og Dari (herefter ”Tum og Dari-dommen”), og præmis 89 i EU-Domstolens dom af 15. november 2011 i sag C-256/11, Dereci (herefter ”Dereci-dom-men”), sammenholdt med præmis 69-74 i Abatay-dommen og præmis 41 i Genc-dommen, der begge fastslår, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes på samme måde som artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen om etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. EU-Domstolen har yderligere haft anledning til at præcisere, at standstill-klausulen finder anvendelse på enhver ny lovgivning, der er mere re-striktiv end den tidligere lovgivning, uanset om denne nye lovgivning ikke er mere restriktiv end den lovgivning, der gjaldt på tidspunktet for standstill-klausulens ikrafttræden, idet det ville være i strid med målet om en gradvis indførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem EU og Tyrkiet, såfremt medlemsstaterne blev indrømmet mulighed for at ophæve bestemmelser, som de efter ikrafttrædelsen af standstill-klausulen har indført til fordel for tyrkiske arbejdstageres frie bevæge-lighed, jf. præmis 53-55 og præmis 60-62 i Toprak og Oguz-dommen og præmis 92-94 i Dereci-dommen.

Det følger heraf, at tyrkiske statsborgere ikke i medfør af standstill-klausulen kan opnå en retstilling, som de ikke allerede havde på tids-punktet for ikrafttrædelsen af standstill-klausulen, eller som de eventu-elt har opnået i medfør af lovgivning, der er udstedt senere. Tyrkiske arbejdstagere kan derfor ikke uden videre udlede en ret til at blive bo-ende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv alene med henvisning til, at arbejdskraftens frie bevægelighed omfatter en sådan ret, eftersom TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), netop bestemmer, at der kan fastsættes nærme-re vilkår for udøvelsen af denne ret. Tyrkiske arbejdstagere kan heller ikke udlede en ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt ar-bejdsliv med henvisning til de fællesskabsretsakter, der var udstedt til gennemførelse af retten til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv på det tidspunkt, hvor afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, efter-som disse ordninger netop kun fandt anvendelse på fællesskabsarbejds-tagere. Tilsvarende kan tyrkiske arbejdstagere ikke udlede en ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv med henvisning til det senere udstedte direktiv 2004/38, eftersom dette direktiv netop kun gælder for unionsborgere (herunder fællesskabsarbejdstagere) og deres familiemedlemmer.

Retten til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv er ikke desto mindre udtrykkeligt nævnt i traktaten som et centralt element i arbejdskraftens frie bevægelighed. Standstill-klausulen omfatter gene-relt enhver ny restriktion for arbejdskraftens frie bevægelighed, som indføres af medlemsstaterne, uden at dette er begrundet i tvingende almene hensyn. Ved fortolkningen af standstill-klausulen er det derfor ikke afgørende, at fællesskabsretten ikke giver tyrkiske statsborgere en (betinget) ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv (som medlemsstaterne allerede derfor ville skulle respektere). Afgøren-de er i stedet, om national ret på tidspunktet for ikrafttrædelsen af standstill-klausulen indeholdt bestemmelser, der gav tyrkiske statsbor-gere en sådan (betinget) ret til tidsubegrænset ophold i den pågældende medlemsstat.

Med andre ord: Mens tyrkiske arbejdstagere ikke kan udlede en ret til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv af afgørelse nr. 1/80 sammenholdt med traktaten og de EU-gennemførelsesretsakter, der er udstedt med virkning for fællesskabsarbejdstagere og/eller uni-onsborgere, så kan tyrkiske arbejdstagere til gengæld udlede en sådan ret til tidsubegrænset ophold i en medlemsstat af afgørelse nr. 1/80 sammenholdt med traktaten og de nationale bestemmelser, der måtte være udstedt med virkning også for tyrkiske statsborgere enten allerede på det tidspunkt, hvor afgørelse nr. 1/80 trådt i kraft i den pågældende medlemsstat, eller på et senere tidspunkt.

Sagsøger bestrider i denne forbindelse den fortolkning af standstill-klau-sulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, som er anlagt af The Court of Ap-peal i sin afgørelse af 31. juli 2014 i sagen R(Buer) v Secretary of State for the Home Department. Court of Appeal baserer sin fortolkning på en antagelse om, at standstill-klausulen ikke finder anvendelse på ar-bejdstagere, der har opnået de rettigheder, der er fastsat i artikel 6 i af-gørelse nr. 1/80, jf. dommens præmis 21-30. Denne grundlæggende an-tagelse fører til den anstrengte fortolkning af EU-Domstolens praksis, som anlægges i dommens præmis 36-42. Det går imidlertid galt allerede fra begyndelsen. Court of Appeals grundlæggende antagelse er nemlig i åbenbar modstrid med EU-Domstolens praksis.

EU-Domstolen har således på intet tidspunktet fastslået, at standstill-klausulen i artikel 13 kun finder anvendelse på arbejdstagere, der ikke har opnået de rettigheder, som er fastsat i artikel 6 i afgørelse 1/80.

EU-Domstolen har i stedet fastslået, at standstill-klausulen i artikel 13 ikke kun finder anvendelse på arbejdstagere, der har opnået de præcise rettigheder, som er fastsat i artikel 6 i afgørelse 1/80, jf. præmis 78-83 i Abatay-dommen (MS 296f). I præmis 84 i Abatay-dommen (MS 297) konkluderer EU-Domstolen éntydigt, at rækkevidden af artikel 13 i af-gørelse nr. 1/80 ”ikke er begrænset til tyrkiske statsborgere, der allerede er in-tegreret på arbejdsmarkedet i en medlemsstat ”.

Eftersom tyrkiske arbejdstagere, der allerede er integreret på arbejds-markedet, uden videre kan udlede en række præcise rettigheder af arti-

kel 6 i afgørelse nr. 1/80, vil standstill-klausulen i sagens natur især be-skytte de tyrkiske arbejdstagere, som endnu ikke har opnået de i artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 fastsatte rettigheder, jf. præmis 51 i Sahin-dom-men, præmis 45 i Kommissionen mod Nederlandene-dommen og præ-mis 45 i Toprak og Oguz-dommen.

Hvor de citerede præmisser på dansk anvender udtrykket, at ”artikel 13

i afgørelse nr. 1/80 ikke har til formål at beskytte tyrkiske statsborgere, som al-lerede er integreret” , fremgår det af den franske version af dommen (”article 13 n’est pas destiné à protéger les ressortissants turcs déjà intégrés ”), at EU-Domstolen ikke med sin formulering af de pågældende præmisser – som hævdet af Court of Appeal – har anlagt en indskrænkende fortolk-ning af standstill-klausulens formål. EU-Domstolen henviser da netop også selv til Abatay-dommen på en måde, som viser, at EU-Domstolen ikke i de efterfølgende domme har haft til hensigt at anlægge en for-tolkning, der er forskellig fra den, som klart er sammenfattet i præmis 84 i Abatay-dommen. At EU-Domstolen også i de senere domme for-tolker standstill-klausulen på samme måde som i Abatay-dommen, fremgår ikke mindst tydeligt af præmis 45 i Toprak og Oguz-dommen hvor EU-Domstolen netop konkluderer, at den omstændighed, at ar-bejdstagerne ikke allerede er integreret på arbejdsmarkedet i en med-lemsstat, ”udgør ikke nogen hindring for anvendelsen af afgørelsens artikel 13 ”.

Sammenfattende kan der derfor ikke af de citerede præmisser udledes

andet og mere, end at formålet med standstill-klausulenikke kun er at

beskytte arbejdstagere, der allerede har opnået de i artikel 6 fastsatte rettigheder, og dermed får standstill-klausulen i sagens natur især – men netop ikke udelukkende - betydning for arbejdstagere, der ikke nyder disse rettigheder.

I modsætning til, hvad Court of Appeal antager i den nævnte dom fra 2014, følger det således af EU-Domstolens praksis, at standstill-klau-sulen finder anvendelse såvel på de arbejdstagere, der ikke har opnået de i artikel 6 nr. 1/80 fastsatte rettigheder, som på de arbejdstagere, der kan udlede en række præcise rettigheder af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 og derfor ikke i samme grad har behov for standstill-klausulen. Følgelig er der intet i EU-Domstolens praksis, som indikerer, at en tyrkisk stats-borger ikke skulle kunne påberåbe sig standstill-klausulen med henblik på at bevare en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til national ret, selv om den tyrkiske arbejdstager dermed får en ret til tidsubegrænset ophold, som rækker videre end de rettigheder til tidsubegrænset op-hold, der - som en første etape i gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed - er fastsat i artikel 6 i afgørelse nr. 1/80.

Det er ubestridt i sagen, at dansk ret på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80 gav tyrkiske statsborgere en (betinget) ret til tidsu-begrænset ophold i Danmark. Standstill-klausulen har derfor den virk-ning, at tyrkiske arbejdstagere i Danmark fortsat har ret til tidsube-

grænset ophold på de betingelser, som med virkning for tyrkiske stats-borgere var fastsat i dansk ret på det tidspunkt, hvor standstill-klau-sulen trådte i kraft, eller på mere lempelige betingelser, som har været

gældende i en periode efter denne dato. Nye og mere restriktive betin-gelser for at opnå tidsubegrænset ophold i Danmark kan således ikke lovligt finde anvendelse på tyrkiske arbejdstagere i Danmark.

Denne fortolkning finder yderligere støtte i den praksis fra EU-Dom-stolen, som fastslår, at standstill-klausulen omfatter nye betingelser for tildeling af opholdstilladelse, sammenholdt med EU-Domstolens prak-sis om, at standstill-klausulen omfatter nye betingelser for familiesam-menføring:

EU-Domstolen har fastslået, at standstill-klausulen i afgørelse nr. 1/80 generelt finder anvendelse på nye og skærpede betingelser for tildeling af opholdstilladelse til tyrkiske statsborgere, i det omfang hvor disse bestemmelser påvirker situationen for tyrkiske arbejdstagere, jf. præmis 55-57 i Soysal og Savatli-dommen (nyt visumkrav), præmis 66-74 i Sa-hin-dommen (nye og uforholdsmæssige gebyrer) (MS 380f), præmis 61-62 i sag C-92/07, Kommissionen mod Nederlandene (nye og ufor-holdsmæssige gebyrer) (MS 391), præmis 39-46 og 60 i Toprak og Oguz-dommen (nye begrænsninger for opnåelse af selvstændig opholdstilla-delse efter skilsmisse) (MS 416 og 418), præmis 95-98 i Dereci-dommen (nye betingelser om indgivelse af ansøgning i udlandet) (MS 483), og præmis 57-71 i Yön-dommen (ny betingelse om optagelse af biometri) (MS 541f).

En tidsubegrænset opholdstilladelse giver fri og ubetinget adgang til ophold og arbejde i Danmark, mens en tidsbegrænset opholdstilladelse indeholder betingelser, som vedvarende skal være opfyldt. En tidsbe-grænset opholdstilladelse kan inddrages eller nægtes forlænget, hvis den pågældende ikke længere opfylder de fastsatte betingelser, eller hvis grundlaget for opholdstilladelsen ikke længere er til stede, jf. ud-lændingelovens § 19, stk. 1. Indehaveren af en tidsbegrænset ophold-stilladelse mister sin opholdsret, hvis der ikke indgives ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen, inden tilladelsen udløber, jf. udlæn-dingelovens § 9, stk. 25. Samtidig med indgivelse af en ansøgning om forlængelse skal der betales et gebyr, jf. udlændingelovens § 9h.

En skærpelse af betingelserne for tildeling af tidsubegrænset opholdsret til tyrkiske arbejdstagere udgør derfor per definition en skærpelse af be-tingelserne for tildeling af opholdstilladelse til tyrkiske arbejdstagere, eftersom de betyder, at tyrkiske arbejdstagere – der ikke kan opfylde de nye betingelser for tildeling af tidsubegrænset opholdsret – fortsat skal opfylde de betingelser, der knytter sig til den meddelte tidsbegrænsede opholdstilladelse, herunder blandt andet betingelsen om, at opholdstil-ladelsen løbende skal forlænges for fortsat at være gyldig. Betingelsen om, at opholdstilladelsen løbende skal forlænges, indebærer således i sig selv en forringelse af betingelserne for tildeling af opholdsholdtilla-delse henset til de hermed forbundne supplerende og gentagne admini-strative og finansielle omkostninger, jf. præmis 55 i Soysal og Savatli-dommen.

Det egentlige spørgsmål, som Udlændingenævnets argumentation i den foreliggende sag rejser, svarer i realiteten til det spørgsmål, som

lændingenævnet rejste i den sag, som var genstand for Genc-dommen. I Genc-sagen stillede Udlændingenævnet spørgsmål ved, om standstill-klausulen kan finde anvendelse på betingelser for familiesammenføring og på denne måde hjemle ret til opholdstilladelse i Danmark for tyrki-ske statsborgere, der ikke nødvendigvis har til hensigt at være økono-misk aktive i Danmark. Spørgsmålet i den foreliggende sag er på sam-me måde, om associeringsaftalens rent økonomiske formål indvirker på fortolkningen af standstill-klausulen på den måde, at betingelserne for tidsubegrænset opholdsret skal anses for undtaget fra standstill-klau-sulens materielle anvendelsesområde som følge af, at en tidsubegrænset opholdstilladelse også vil give en tyrkisk arbejdstager opholdstilladelse i Danmark på et tidspunkt, hvor den pågældende ikke længere er øko-nomisk aktiv som arbejdstager i Danmark?

EU-Domstolen har med sin dom i Genc-sagen og de efterfølgende dom-me, der ligesom Genc-dommen vedrører betingelserne for familiesam-menføring mellem tyrkiske arbejdstagere, der er bosiddende i en med-lemsstat, og deres udenlandske familiemedlemmer, klart og tydeligt af-vist, at standstill-klausulens materielle anvendelsesområde skulle være begrænset på den måde, som Udlændingenævnet påstår i den forelig-gende sag.

Af denne retspraksis fremgår således klart, at standstill-klausulen ikke kun finder anvendelse på nye betingelser for opholdstilladelse, der på-virker situationen for tyrkiske arbejdstagere ved direkte at forhindre dem i at udøve beskæftigelse i en medlemsstat (dvs. nye betingelser for opholdstilladelse, der gælder for udstedelse af opholdstilladelse til en tyrkiske arbejdstager). Standstill-klausulen finder derimod generel an-vendelse på nye betingelser for opholdstilladelse, der påvirker situatio-nen for tyrkiske arbejdstagere ved – på en negativ måde - at påvirke de-res beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse dér, herunder blandt andet nye betingelser for op-holdstilladelse, der gælder for udstedelse af opholdstilladelse til en tyr-kiske arbejdstagers familiemedlemmer, jf. præmis 35-36 i EU-Dom-stolens dom af 10. juli 2014 i sag C-138/13, Dogan (herefter ”Dogan-dommen”), præmis 38-48 i Genc-dommen, præmis 25-32 i Tekdemir-dommen, præmis 61 og 68-69 i Yön-dommen, præmis 26-30 i A-dom-men og præmis 42-43 i A, B, og P-dommen.

Bestemmelser om familiesammenføring og bestemmelser om tidsube-grænset opholdsret har det til fælles, at de hjemler ret til ophold i Dan-mark for personer, der ikke nødvendigvis er økonomisk aktive som ar-bejdstagere eller selvstændigt erhvervsdrivende i Danmark. Af den ci-terede praksis fra EU-Domstolen fremgår imidlertid klart, at denne konstatering ikke er til hinder for, at standstill-klausulen finder anven-delse på sådanne bestemmelser. Afgørende for, om bestemmelser af denne karakter er omfattet af standstill-klausulens materielle anvendel-sesområde, er nemlig i stedet, om de på en negativ måde kan påvirke en tyrkisk arbejdstagers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse dér.

Selv om nye betingelser for tidsubegrænset opholdsret ikke direkte kan forhindre en tyrkiske arbejdstager i at udøve beskæftigelse i den med-lemsstat, hvor arbejdstageren er lovligt bosiddende og integreret på ar-bejdsmarkedet, så begrænser sådanne betingelser utvivlsomt arbejdsta-gerens udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på medlemssta-tens område, idet de netop på en negativ måde kan påvirke arbejdsta-gerens beslutning om at etablere sig i medlemsstaten for varigt at udø-ve lønnet beskæftigelse dér.

Det er således indlysende, at en tyrkisk arbejdstager vil være mindre tilbøjelig til at træffe beslutning om at etablere sig i en medlemsstat (sammen med sin familie) for varigt at udøve beskæftigelse dér, hvis han/hun ikke har udsigt til at kunne blive boende i den pågældende medlemsstat (sammen med sin familie) efter endt arbejdsliv.

Det er netop denne indlysende konstatering, som forklarer, hvorfor traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed helt fra EU-samarbejdets begyndelse har fastslået, at arbejdskraftens frie bevæ-gelighed omfatter en ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft ansættelse dér.

Uden retten til at blive boende i en medlemsstat efter endt arbejdsliv ville reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed miste deres effekti-ve virkning. Derfor er retten til arbejdskraftens frie bevægelighed uløse-ligt forbundet med retten til at opnå tidsubegrænset ophold i en med-lemsstat efter en vis periode. Derfor udgør en forringelse af betingelser-ne for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse i en medlemsstat en begrænsning af arbejdskraftens frie bevægelighed, som er uforenelig med standstill-klausulen i afgørelse nr. 1/80.

En skærpelse af betingelserne for tildeling af tidsubegrænset op-holdsret er ikke egnet til at varetage de påberåbte formål om at sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere og en effektiv sty-ring af migrationsstrømme

Det følger af EU-Domstolens faste praksis, at standstill-klausulen ikke finder anvendelse på nye restriktioner for tyrkiske statsborgeres udø-velse af arbejdskraftens frie bevægelighed, såfremt der er tale om foran-staltninger, som er begrundet i et tvingende alment hensyn, og som samtidig respekterer proportionalitetsprincippet, dvs. at foranstaltnin-gerne skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lov-lige formål og ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet, jf. præmis 31 i A-dommen, præmis 44 i A, B og P-dommen og præmis 23 i B-dommen.

Udlændingenævnet har som begrundelse for de skærpede betingelser for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, der er anvendt i den anfægtede afgørelse, påberåbt sig hensynet til at sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere og hensynet til at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme, der begge er anerkendt af EU-Domstolen som tvingende almene hensyn, jf. præmis 56 i Genc-dommen og præ-mis 39 i Tekdemir-dommen.

Sagsøger gør gældende, at skærpede betingelser for meddelelse af tidsube-grænset opholdstilladelse ikke er hverken egnede til eller nødvendige for at varetage de påberåbte tvingende almene hensyn af følgende grunde:

Det er naturligt og sædvanligt at stille krav om en høj grad af faktisk in-tegration i en medlemsstat som betingelse for opnåelse af tidsubegræn-set opholdstilladelse, herunder krav om et tilstrækkeligt langt ophold og/eller krav om tilstrækkelig lang tids beskæftigelse i medlemsstaten.

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 87 af 10. december 2015 om æn-dring af udlændingeloven, jf. afsnit 3.1.2, er denne integrationstanke udtrykt således, at muligheden for at få meddelt tidsubegrænset op-holdstilladelse betragtes som et privilegium, hvorfor det er berettiget at stille høje krav til udlændinges evne og vilje til at integrere sig i det danske samfund som betingelse for tildeling af tidsubegrænset op-holdsret.

Samme integrationstanke ligger bag TEUF artikel 45, stk. 3, litra d), der netop ikke giver vandrende arbejdstagere en fri og ubetinget ret til tids-ubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, men i stedet præciserer, at der skal fastsættes nærmere vilkår for udøvelsen af denne ret. De retsakter, som EU-Kommissionen har vedtaget til gennemførelse af be-stemmelsen om arbejdskraftens frie bevægelighed, fastsætter – alt efter omstændighederne - krav om faktisk integration i form af mindst to, tre eller fem års ophold og/eller beskæftigelse i en medlemsstat som betin-gelse for tildeling af tidsubegrænset opholdsret til arbejdstagere, jf. arti-kel 2 i forordning nr. 1251/70, og artikel 16 og 17 i direktiv 2004/38.

Generaladvokat 1 har i punkt 47 i sit forslag til afgørelse af 3. oktober 2014 i sag C-378/12, Onuekwere, udtrykt det således, at indførelsen af en tidsubegrænset opholdsret skyldes tanken om, at en effektiv integra-tion på en eller anden måde skal belønnes. Generaladvokaten konstate-rer samtidig, at et tilstrækkeligt langt ophold i værtsmedlemsstaten ifø-lge EU-lovgiver bevidner, at unionsborgeren har opnået en sådan effek-tiv integration, jf. punkt 46 i forslaget til afgørelse.

Retten til tidsubegrænset ophold er imidlertid ikke kun et privilegium, der tjener som belønning for opnåelsen af en høj grad af faktisk integra-tion i en medlemsstat. Indførelsen af en ret til tidsubegrænset ophold er også et middel til at sikre en vellykket integration. Dette er blandt andet udtrykt i betragtning (18) til direktiv 2004/38, der bestemmer følgende:

…

Generaladvokat 1 har i punkt 43-44 i sit forslag til afgørelse af 3. ok-tober 2014 i sag C-378/12, Onuekwere, udtrykt det således, at retten til tidsubegrænset ophold er mere end blot en ret til at opholde sig i værts-medlemsstaten. Formålet med at indføre en ret til tidsubegrænset op-hold er nemlig at fremme den sociale samhørighed og styrke fornem-melsen af et fuldt tilhørsforhold til samfundet i værtsmedlemsstaten for personer, der udøver deres ret til fri bevægelighed.

At retten til tidsubegrænset ophold på én og samme tid er et privilegi-um, som kan gøres betinget af og dermed anvendes som belønning for

faktisk integration, og et middel til at sikre en vellykket integration, er anerkendt af EU-Domstolen i dens dom af 7. oktober 2010 i sag C-162/09, Lassal, jf. præmis 32 (om tidsubegrænset ophold som middel til at sikre en vellykket integration) sammenholdt med præmis 37 (om tidsubegrænset ophold som belønning for faktisk integration) (MS 435ff). Tilsvarende har EU-Domstolen anerkendt begge aspekter af ret-ten til tidsubegrænset ophold i sin dom af 16. januar 2014 i sag C-378/12, Onuekwere (herefter ”Onuekwere-dommen”), jf. præmis 24 og 25, hvor EU-Domstolens både nævner, at retten til tidsubegrænset op-hold er en afgørende faktor med hensyn til at fremme den sociale sam-hørighed, og anerkender, at tildeling af tidsubegrænset opholdsret kan gøres betinget af unionsborgerens integration i værtsmedlemsstaten.

Konstateringen af, at indførelsen af en ret til tidsubegrænset ophold ik-ke blot kan anvendes som belønning for faktisk integration, men også er et egnet middel til at sikre en vellykket integration, har den logiske konsekvens, at en skærpelse af betingelserne ikke også kan anses for egnet til at virkeliggøre formålet om at sikre arbejdstagerens vellykkede integration.

Det forholder sig jo netop præcis modsat.

Da selve tildelingen af en tidsubegrænset opholdsret er kvalificeret som et egnet middel til at sikre en vellykket integration af arbejdstageren, må en begrænsning af adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdsret i sagens natur anses for at modvirke målet om at sikre en vellykket inte-gration. Når betingelserne for tidsubegrænset opholdsret skærpes, har det med andre ord på én og samme tid den følge, at adgangen til tidsu-begrænset ophold som belønning for faktisk integration begrænses, og at den tidsubegrænsede opholdsrets egnethed som middel til at fremme en vellykket integration svækkes.

Denne fortolkning harmonerer med den indlysende observation, at en vandrende arbejdstagers følelse af samhørighed og incitament til at bli-ve integreret i værtsmedlemsstaten er større, hvis arbejdstageren har sikkerhed for at kunne blive boende i værtsmedlemsstaten (sammen med sin familie), end hvis fremtiden er usikker, og arbejdstageren ikke kan være sikker på at kunne blive boende i medlemsstaten efter endt arbejdsliv. En skærpelse af betingelserne for tidsubegrænset opholdsret øger risikoen for, at arbejdstageren ikke vil kunne blive boende i med-lemsstaten (sammen med sin familie), og modvirker derfor formålet om at sikre en vellykket integration ved netop at mindske arbejdstagerens incitament til at blive integreret i værtsmedlemsstaten.

Dette gælder i hvert fald i det omfang, hvor en skærpelse af betingel-serne for tildeling af tidsubegrænset opholdsret består i, at der stilles krav om længere tids ophold eller længere tids beskæftigelse i Danmark som betingelse for tildeling af tidsubegrænset opholdsret. Det forhold, at en vandrende arbejdstager formentlig er bedre integreret, hvis

han/hun har boet i Danmark i seks år og ikke kun i to eller fem år, er ik-ke ensbetydende med, at arbejdstageren har et større incitament til at blive integreret, hvis han/hun skal vente i længere tid for at opnå tidsu-begrænset ophold. Tværtimod. En længere ventetid og mere usikker fremtid betyder kun, at arbejdstageren først senere opnår følelsen af samhørighed og tilhørsforhold til samfundet i medlemsstaten og derfor i ventetiden tilskyndes til at bevare en stærk tilknytning til sit hjemland for det tilfælde, at det ikke lykkes at bevare den tidsbegrænsede op-holdstilladelse i Danmark i det antal år, som er nødvendigt for at optje-ne ret til den belønning, som tidsubegrænset ophold udgør.

At en skærpelse af de tidsmæssige betingelser for tildeling af tidsube-grænset opholdsret ikke kan anses for egnet til at sikre en vellykket in-tegration, finder en vis støtte i afsnit 1.3 og afsnit 3.2.2 i bemærkninger-ne til lovforslag nr. L 87 af 10. december 2015 om ændring af udlændin-geloven, der netop sondrer mellem den tidsmæssige betingelse for at opnå tidsubegrænset opholdsret og de såkaldte integrationsrelevante betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdsret (danskkundskaber, uddannelse, beskæftigelse, selvforsørgelse).

Denne fortolkning finder desuden støtte i EU-Domstolens praksis ved-rørende standstill-klausulens anvendelse på betingelser for familiesam-menføring, sammenholdt med Rådets direktiv 2003/86 om ret til fami-liesammenføring, der viser, at det kan være berettiget at stille visse krav om faktisk integration i medlemsstaten som betingelse for familiesam-menføring, herunder krav om to års ophold, passende bolig, tilstrække-lige indtægter og sprogundervisning, jf. direktivets artikel 7 og 8.

Når visse krav om faktisk integration i en medlemsstat i forbindelse med familiesammenføring kan anses for begrundet i hensynet til at sik-re en vellykket integration, hænger det nemlig sammen med, at der er tale om krav om faktisk integration, der stilles til referencepersonen i Danmark, med henblik på at sikre en vellykket integration af de fami-liemedlemmer, der søger om at blive familiesammenført med referen-cepersonen i Danmark. Det giver god mening.

Som EU-Domstolen har haft lejlighed til at konstatere, giver det til gen-gæld ikke mening at hævde, at skærpede krav om længere tids ophold eller længere tids beskæftigelse, der stilles til en tyrkisk arbejdstager, der allerede bor og arbejder i Danmark, skulle være egnede til og nød-vendige for at sikre denne arbejdstagers vellykkede integration i Dan-mark, jf. præmis 39 i A-dommen. En arbejdstager bliver netop ikke bed-re integreret af at få at vide, at han/hun skal vente i længere tid og end-nu ikke har optjent ret til familiesammenføring eller ret til at blive bo-ende efter endt arbejdsliv. En arbejdstager har derimod et større incita-ment til at blive integreret, hvis han/hun kan få sin familie med sig til Danmark og har sikkerhed for at kunne blive boende i Danmark sam-men med sin familie resten af livet.

Tilsvarende giver det heller ikke mening at hævde, at skærpede op-holdskrav og beskæftigelseskrav som betingelse for at opnå tidsube-grænset opholdsret skulle være egnede til at varetage hensynet til en ef-

fektiv styring af migrationsstrømme, eftersom sådanne krav jo i givet fald stilles til tyrkiske statsborgere, der netop allerede har lovligt op-hold og arbejde i Danmark.

De tidsmæssige krav til ophold og beskæftigelse, der gælder som betin-gelser for, at en arbejdstager, der allerede bor og opholder sig i Dan-mark, kan opnå tidsubegrænset opholdsret, er begrundet i, at tidsube-grænset opholdsret betragtes som et privilegium/en belønning, som man skal gøre sig fortjent til ved at vise, at man har opnået en høj grad af faktisk integration i Danmark.

En skærpelse af sådanne krav er ikke begrundet i andet og mere end, at Folketinget har ønsket at begrænse dette privilegium. Der kan være mange grunde til, at Folketinget ønsker at begrænse tredjelandsstats-borgeres mulighed for at opnå det privilegium, som en tidsubegrænset opholdsret udgør. Disse grunde udgør imidlertid ikke tvingende alme-ne hensyn, som fritager Danmark fra at overholde de forpligtelser, som er fastsat i internationale aftaler, herunder artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

For det tilfælde, at Østre Landsret måtte finde, at en skærpelse af betin-gelserne for at opnå tidsubegrænset ophold er egnet til at sikre virke-liggørelsen af formålet om at sikre en vellykket integration og/eller en effektiv styring af migrationsstrømme, gøres det gældende, at betingel-serne i den dagældende udlændingelovs § 11, stk. 3-5, under alle om-stændigheder går videre end nødvendigt for at varetage disse formål.

EU-Domstolen har præciseret, at den analoge fortolkning af standstill-klausulen i afgørelse nr. 1/80 i forhold til EU-reglerne om arbejdskraf-tens frie bevægelighed ikke kun gælder for traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed, men også for de afledte retsakter, der er udstedt med hjemmel i disse artikel med det formål at gennem-føre og konkretisere dem, jf. præmis 58 i Ziebell-dommen.

Under henvisning hertil gør Sagsøger gældende, at bestemmelserne i arti-kel 16 og 17 i direktiv 2004/38 (MS 199ff) ganske vist ikke finder direkte anvendelse på tyrkiske arbejdstagere, men ikke desto mindre må an-vendes analogt ved en stillingtagen til, om betingelserne i den dagæl-dende udlændingelovs § 11, stk. 3-5, er forenelige med proportionali-tetsprincippet, jf. i denne retning også præmis 29 i B-dommen (MS 591). Sagsøger gør videre gældende, at det af disse bestemmelser, der alt efter de nærmere omstændigheder fastsætter krav om to, tre eller fem års op-hold, kan udledes, at indførelsen af en ny betingelse om seks års ophold som betingelse for tildeling af tidsubegrænset opholdsret går videre end nødvendigt for at sikre virkeliggørelsen af de påberåbte formål.”

Sagsøger har under hovedforhandlingen præciseret, at han alene gør gældende, at kravet i den dagældende udlændingelov § 11, stk. 3, nr. 1, om 6 års lovligt ophold er i strid med stand still-bestemmelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Det gøres således ikke gældende, at de øvrige betingelser i den dagældende udlændingelov § 11, stk. 3 og 4, er i strid med artikel 13.

Udlændingenævnet har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med

nævnets sammenfattende processkrift af 12. november 2021, hvoraf følgende anbringender fremgår (henvisninger til ekstrakt og materialesamling udeladt):

” 3.1 Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 omfatter ikke nye begrænsnin-

ger i herboende tyrkiske arbejdstageres ret til opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark

3.1.1. Oversigt over anbringender

Stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 pålægger medlems-staterne at undlade at vedtage nye begrænsninger for så vidt angår vil-kårene for adgang til beskæftigelse for tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer fra den dato, hvor retsakten trådte i kraft i den på-gældende medlemsstat. Bestemmelsen indebærer for Danmarks ved-kommende, at der pr. 1. december 1980, hvor afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i Danmark, som udgangspunkt ikke kan indføres nye begræns-ninger, for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der har opnået opholds- og ar-bejdstilladelse i henhold til gældende national lovgivning.

Udlændingelovens dagældende § 11, stk. 3-5, om betingelser for opnå-else af tidsubegrænset opholdstilladelse blev indført efter tidspunktet for afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden i Danmark den 1. december 1980. Bestemmelsen i § 11, stk. 3-5, herunder det for denne sag relevante op-holdskrav på i udgangspunktet 6 år, beskæftigelseskravet og betingel-serne i § 11, stk. 5, skærper betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse i forhold til de betingelser, der fandt anvendelse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, hvor der som udgangspunkt alene var krav om 5 års bopæl i Danmark, og/eller efter senere lempeligere betin-gelser. …

Sagsøgeren gør gældende, at stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 omfatter nye nationale bestemmelser, der fastsætter betingelser for opnåelse af opholdstilladelse i en medlemsstat. Dette er parterne ik-ke uenige om.

Sagsøgeren gør i forlængelse heraf gældende, at også ovennævnte be-tingelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse udgør en ny begrænsning, der er omfattet af artikel 13.

Udlændingenævnet er ikke enig heri og gør således i første række gæl-dende, at ovennævnte skærpede betingelser for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse ikke udgør en ny begrænsning omfattet af artikel 13. Det skyldes dels, at betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset op-holdstilladelse ikke angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for tyr-kiske arbejdstagere og dermed ikke påvirker situationen for disse (af-snit 3.1.2, nedenfor), dels at tyrkiske arbejdstageres ret til ophold i med-lemsstaten på grund af afgørelse nr. 1/80 blot er et accessorium til udø-velsen af en lovlig beskæftigelse (3.1.3, nedenfor).

I den forbindelse gør Udlændingenævnet gældende, at tyrkiske arbejds-tageres rettigheder efter afgørelse nr. 1/80 ikke kan sammenlignes med unionsborgeres ret til fri bevægelighed, som sagsøgeren har gjort gæl-dende (afsnit 3.1.4, nedenfor). Reglerne om opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse kan heller ikke, som sagsøgeren ligeledes har gjort gældende, sammenlignes med familiesammenføringsbetingelser (afsnit 3.1.5, nedenfor).

3.1.2 Betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse

påvirker ikke situationen for tyrkiske arbejdstagere

EU-Domstolen har i en fast praksis defineret restriktionsbegrebet i arti-kel 13 i afgørelse nr. 1/80, jf. f.eks. dom af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A, ECLI: EU:C:2019:580, præmis 23, hvor begrebet defineres således:

” [...] det fremgår af Domstolens faste praksis, at standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 generelt forbyder indførelse af enhver ny

national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det na-tionale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da nævnte afgørelse trådte i kraft i forhold til den pågældende medlemsstat (dom af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).” (understreget her)

EU-Domstolen fastslår desuden i samme doms præmis 27, at det alene beror på situationen for den tyrkiske arbejdstager, der er bosiddende i den pågældende medlemsstat ”[…] om en national foranstaltning ikke skal anvendes med henvisning til stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, såfremt det viser sig, at foranstaltningen kan påvirke arbejdstagerens fri- hed til at udøve lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat […]” (understreget her).

Det er på baggrund af EU-Domstolens praksis Udlændingenævnets op-fattelse, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke efter sin ordlyd omfatter nationale regler om opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse. Det forhold, at en opholdstilladelse meddeles tidsbegrænset og ikke tidsu-begrænset, påvirker ikke arbejdstagerens frihed til at udøve lønnet be-skæftigelse. Arbejdstageren har med en tidsbegrænset opholdstilladelse også ret til ophold og – når den pågældende som i denne sag er fritaget for arbejdstilladelse, jf. udlændingelovens § 14, stk. 1, nr. 4 – samme fri-hed til at udøve lønnet beskæftigelse på medlemsstatens område.

Endvidere følger det af EU-Domstolens praksis, at den opholdsret, som tyrkiske arbejdstagere (og deres eventuelle familiemedlemmer) udleder på grundlag af artikel 13 og med henblik på at kunne udøve deres ar-bejdstagerrettigheder, ikke udstrækkes længere end til den periode, hvor den tyrkiske arbejdstager er økonomisk aktiv, jf. afsnit 3.1.3, ne-denfor.

I dom af 20. september 1990 i sag C-192/89, Sevince, ECLI:EU:-C:1990: 322, udtalte EU-Domstolen følgende i præmis 29:

” Det forholder sig ikke desto mindre således, at disse to aspekter [red. ret til beskæftigelse og opholdsret] af den tyrkiske arbejdstagers personlige situation er nært forbundet, og at de omtvistede bestemmel-ser ved at give den tyrkiske arbejdstager, der i en vis periode har haft lovlig beskæftigelse i en medlemsstat, ret til fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg uundgåeligt indebærer, at arbejdsta-geren i det mindste på dette tidspunkt har opholdsret, da den ret, be-stemmelserne tillægger den tyrkiske arbejdstager, ellers ville være helt illusorisk.”

The Court of Appeal’s Civil Division har i sagen, The Queen (on the application of Buer) v. Secretary of State for the Home Department, case no. C4/2013/2144, i overensstemmelse hermed fastslået, at artikel 13 – ud fra en formålsfortolkning – ikke relaterer sig til permanent bosættel-se i værtsmedlemsstaten, hvorfor bestemmelsen ikke er til hinder for, at medlemsstaten indfører nye begrænsninger vedrørende retten til at bo-sætte sig permanent i værtsmedlemsstaten.¹

Artikel 13 omfatter således – for en tyrkisk arbejdstager i en situation som sagsøgerens – betingelserne for arbejdstilladelse i hele den periode, vedkommende er i beskæftigelse i Danmark, og betingelserne for ar-bejdstagerens accessoriske opholdsret i samme periode. Betingelserne for at opnå ret til tidsubegrænset ophold – dvs. for at opnå ret til ophold i medlemsstaten ud over den periode, hvori den tyrkiske arbejdstager er økonomisk aktiv – kan derimod ikke påvirke den tyrkiske arbejdsta-gers frihed til at udøve lønnet beskæftigelse i Danmark.

De bestemmelser i udlændingelovens § 11, stk. 3-5, som denne sag an-går, kan derfor ikke sammenlignes med de nationale bestemmelser, som EU-Domstolen tidligere har forholdt sig til i f.eks. dom af 17. sep-tember 2009 i sag C-242/06, Sahin, ECLI:EU:C:2009:554, dom af 19. fe-bruar 2009 i sag C- 228/06, Soysal og Savatli, ECLI:EU:C:2009:101, og dom af 9. december 2010 i de forenede sager C-300/09 og C-301/09, Top-rak og Oguz, ECLI:EU:C:2010:756, og som sagsøgeren har påberåbt sig

…

Navnlig er de principper, der kan udledes af Toprak-dommen, som sagsøgeren henviser til … ikke relevante for bedømmelsen af, om de dagældende bestemmelser i udlændingelovens § 11, stk. 3-5, udgør en ”ny begrænsning” . Toprak-dommen angik en tyrkisk arbejdstager, som fik frakendt sin tidsbegrænsede opholdstilladelse og dermed helt mistede grundlaget for sin fortsatte adgang til beskæftigelse i Nederlandene. EU-Domstolen lagde udtrykkelig vægt på det forhold, at de nederland-ske regler, der var omhandlet i Toprak-dommen, måtte anses for at på-virke tyrkiske arbejdstageres situation. Domstolen udtaler således i

¹ The Court of Appeal udtalte følgende i afgørelsens præmis 46: ”Article 13, on its proper interpretation, does not relate to settlement in the host Member State and does not therefore prohibit the introduction of new restrictions on the right of settlement. The appelant’s case under Article 13 fails on this issue too.”

præmis 44 følgende om anvendelsesområdet for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80:

…

Af denne præmis kan udledes, at det kun er i det omfang, ændringer i betingelserne for tildeling af visse typer opholdstilladelser påvirker si-tuationen for tyrkiske arbejdstagere (dvs. deres adgang til at udøve be-skæftigelse), at ændringerne kan anses for en ny begrænsning for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse omfattet af anvendel-sesområdet for stand still-klausulen i artikel 13.

I modsætning til parterne i Toprak-dommen har sagsøgeren i denne sag ikke fået frakendt eller mistet sit opholdsgrundlag. Sagsøgeren har fort-sat opholdstilladelse i Danmark efter udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1, jf. § 26, stk. 1, og har derfor uhindret adgang til at udøve sine rettighe-der som arbejdstager i Danmark.

Udlændingenævnets afslag på at meddele sagsøgeren tidsubegrænset opholdstilladelse har således ikke påvirket sagsøgerens (beskæftigel-sesmæssige) situation på den måde, som de nederlandske regler påvir-kede Toprak og Oguz i Toprak-dommen. Sagsøgeren har fortsat op-holdstilladelse i Danmark og adgang til beskæftigelse på det danske ar-bejdsmarked.

Sagsøgeren har i den sammenhæng gjort gældende, at betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse udgør nye og skærpede betingelser for tildeling af en opholdstilladelse og påvirker situationen for tyrkiske arbejdstagere som sagsøgeren, fordi han fortsat skal opfyl-de de betingelser, der knytter sig til den meddelte tidsbegrænsede op-holdstilladelse. Det drejer sig dels om, at der løbende skal søges om at få opholdstilladelsen forlænget, dels at der er administrative og finansielle omkostninger forbundet med ansøgning om forlængelse af en ophold-stilladelse ….

Selvom det er korrekt, at sagsøgeren – uden entidsubegrænset ophold-

stilladelse – fortsat skal søge om forlængelse af opholdstilladelsen, hvil-ket næste gang er i år 2026, ændrer det ikke ved, at det ikke påvirker

sagsøgerens muligheder for at opholde sig, arbejde og udøve sit famili-eliv i Danmark.

Sagsøgerens nuværende opholds- og arbejdstilladelse er alene betinget af, at sagsøgeren har et gyldigt pas. Der er ikke knyttet andre betingel-ser til opholdstilladelsen, og sagsøgeren kan derfor også blive boende i Danmark efter endt arbejdsliv, dvs. uafhængigt af om han er i arbejde eller ej.

Hertil bemærkes i øvrigt, at sagsøgeren på nuværende tidspunkt opfyl-der opholdskravet i § 11, stk. 3, nr. 1, og således vil kunne søge om tidsubegrænset opholdstilladelse igen, når han mener, at også de øvrige betingelser er opfyldt.

I forhold til sagsøgerens bemærkninger om administrative og finansiel-le omkostninger gør Udlændingenævnet opmærksom på, at tyrkiske arbejdstagere som sagsøgeren ikke er omfattet af reglerne om gebyrbe-taling. Sagsøgeren skal således ikke betale gebyr el.lign., når han søger om forlængelse af opholdstilladelse (eller tidsubegrænset opholdstilla-delse), og betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladel-se udgør heller ikke på den baggrund en begrænsning i artikel 13’s for-stand.

Udlændingenævnet bemærker endelig, at tyrkiske arbejdstagere på baggrund af associeringsaftalekomplekset har mulighed for at opnå selvstændig opholdstilladelse efter artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 (der meddeles efter udlændingelovens § 9 c). Tyrkiske arbejdstagere kan så-ledes også på det grundlag have særlige rettigheder til at fortsætte de-res lovlige ophold i Danmark, selvom grundlaget for deres oprindelige opholds- og arbejdstilladelse ikke længere er til stede.

3.1.3 Økonomisk aktive tyrkiske arbejdstageres ret til ophold udgør

kun et accessorium til udøvelsen af en lovlig beskæftigelse i medlemsstaten

EU-Domstolen har derudover i flere domme udtalt, at en tyrkisk stats-borgers ret til ophold i en medlemsstat alene er et accessorium til udø-velsen af lovlig beskæftigelse i medlemsstaten, og at denne ret ikke kan udstrækkes til ophold i medlemsstaten efterfølgende, jf. bl.a. EU-Domstolens dom af 6. juni 1995 i sag C-434/93, Bozkurt, ECLI:EU:-C:1995:168, præmis 39 og 40:

…

Det samme må være tilfældet for artikel 13. Artikel 13 skaber således ikke rettigheder og tillægger ikke i sig selv tyrkiske statsborgere ret til at udøve lønnet beskæftigelse, jf. bl.a. EU-Domstolens dom af 24. sep-tember 2013 i sag C-221-11, Demirkan, ECLI:EU:C:213:583, præmis 55. Stand still-klausulen fungerer som en procedurelignende bestemmelse, der til enhver tid foreskriver, hvilke bestemmelser i en medlemsstats lovgivning der skal anvendes for en tyrkisk statsborger, der ønsker at benytte arbejdskraftens frie bevægelighed i medlemsstaten, jf. Genera-ladvokatens forslag til afgørelse i sag C-561/14 af 20. januar 2016, Genc, ECLI:EU:C:216:28, præmis 19 og den heri nævnte retspraksis.

Der er heller ingen domme fra EU-Domstolen, der indikerer, at økono-misk aktive tyrkiske arbejdstagere skal have ret til at bosætte sig per-manent i medlemsstaten efterfølgende og dermed have tidsubegrænset opholdstilladelse.

3.1.4 Unionsborgeres ret til fri bevægelighed og ophold adskiller sig

fra tyrkiske arbejdstageres

Sagsøgeren har til støtte for sit synspunkt bl.a. gjort gældende, at betin-gelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er omfattet af stand still-klausulen i artikel 13, fordi arbejdskraftens frie bevægelighed i den primære EU-ret omfatter en ret til på nærmere bestemte vilkår at

blive boende i en medlemsstat efter at have arbejdet dér, og fordi prin-cipperne i den primære EU-ret om fri bevægelighed ifølge EU-Domstolen i videst mulig omfang skal overføres til associeringsberetti-gede tyrkiske statsborgere ...

Sagsøgeren henviser herved til, at artikel 45, stk. 3, i TEUF og tidligere 48, stk. 3, i EØF, bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægelighed blandt andet indebærer en ret til at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved forordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse dér.

Udlændingenævnet er ikke enig i den udlægning af, hvad der kan ud-

ledes af den procedurelignende bestemmelse i artikel 13, eller i sam-menligningen med de EU-regler, der giver unionsborgere ret til at op-holde sig i en anden medlemsstat, også selvom de ikke (længere) udø-ver økonomisk aktivitet.

Unionsborgeres ret til ophold inden for det daværende Europæiske Økonomiske Fællesskab og nu den Europæiske Union har siden 1960’-erne fulgt af traktatfæstede regler, som nærmere er udmøntet i sekun-dær ret.

Det gælder bl.a. forordning nr. 1251 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft be-skæftigelse dér, der blev vedtaget med henvisning til EØF artikel 48, stk. 3, litra d, og i øvrigt med henvisning til Rådets direktiv af 15. okto-ber 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemed-lemmer (68/360/EØF) samt Rådets forordning af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (1612/68/-EØF). Disse regler var imidlertid begrænset til den særlige situation, hvor personer, der ikke længere havde erhvervsmæssig beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, bl.a. som følge af uarbejdsdygtighed, og som så-ledes ikke ellers ville have haft ret til fortsat (tidsbegrænset) ophold som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende.

Inden for unionen er unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstatens område nu nærmere reguleret i opholdsdirektivet (direktiv 2004/38/EF) og kan i ganske sær-lige tilfælde følge af en unionsborgers ret til at opholde sig på unionens område.

Ifølge artikel 16, stk. 1, som er en ny regel, der blev indført med op-holdsdirektivet, har unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, ret til tidsubegrænset ophold på dets om-råde. Af præambelbetragtning nr. 17 (fremgår følgende om baggrunden herfor:

…

For så vidt angår præambelbetragtning nr. 19 og undtagelsen fra artikel 16 i direktivets artikel 17 om ret til tidsubegrænset ophold, som sagsø-geren henviser til … , angår det kun personer, der ikke længere har er-

hvervsmæssig beskæftigelse i medlemsstaten, bl.a. som følge af uar-bejdsdygtighed. Disse helt særlige regler kan allerede af den grund ikke overføres til denne sag.

Unionsborgeres særlige ret til tidsubegrænset ophold i en anden med-lemsstat er således dels fastlagt i sekundær ret ved opholdsdirektivet, dels knyttet til unionsborgerskabet. Denne ret er et middel til at fremme

social samhørighed inden for EU og ikke alene et middel til at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed, som sagsøgeren synes at gøre gæl-dende.

Selve unionsborgerskabsbegrebet, der er særegent for EU-retten, er en følge af den ene omstændighed, at en person har statsborgerskab i en medlemsstat, og er ifølge Domstolens faste praksis den grundlæggende status, der tilkommer medlemsstaternes statsborgere, jf. bl.a. EU-Dom-stolens dom af 8. marts 2011 i Ruiz Zambrano, C-34/09, ECLI:EU:C: 2011:124, præmis 41.

Formålet med associeringen mellem EU og Tyrkiet er udelukkende af økonomisk karakter, idet – som det fremgår af artikel 2, stk. 1, i aftale om associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet af 12. september 1963 (associeringsaftalen) – aftalen skal frem-me en stadig afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæs-sige forbindelser mellem parterne.

Desuden hedder det i associeringsaftalens artikel 12, at de kontrahe-rende parter enes om, på grundlag af artikel 48, 49 og 50 (vedrørende arbejdskraftens fri bevægelighed) i traktaten om oprettelse af Det Euro-pæiske Økonomiske Fællesskab, gradvist indbyrdes at gennemføre ar-bejdskraftens frie bevægelighed.

Artikel 36 i tillægsprotokollen til aftalen (undertegnet den 23. november 1970) fastsætter fristen for den gradvise gennemførelse af arbejdskraf-tens frie bevægelighed mellem medlemsstaterne og Tyrkiet og bestem-mer, at ”associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå ”.

Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 har i overensstemmelse med dens tredje betragtning til formål at forbedre den ordning på det sociale om-råde, som anvendes på tyrkiske arbejdstagere og deres familiemed-lemmer. Sigtet med fastsættelsen af bestemmelserne i afgørelse nr. 1/80 var således at nå endnu en etape af gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed.

Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder imidlertid ikke særlige regler, der indrømmer tyrkiske arbejdstagere ret til tidsubegrænset (permanent) ophold på medlemsstatens område, svarende til artikel 16, stk. 1, i opholdsdirektivet, eller i øvrigt – selvom Udlændingenævnet, som nævnt ovenfor, ikke finder det relevant for denne sag – regler, der indrømmer tyrkiske arbejdstagere ret til fortsat at opholde sig på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér svarende til direktivets artikel 17.

Som anført ovenfor udgør tyrkiske statsborgeres ret til ophold i en medlemsstat i medfør af afgørelse nr. 1/80 derimod alene et accessorium til udøvelsen af en lovlig beskæftigelse i medlemsstaten, og denne kan ikke udstrækkes til også at omfatte regler om opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, dvs. en opholdstilladelse, som rækker langt videre end de arbejdstagerrettigheder, som er omfattet og beskyttet af afgørel-se nr. 1/80.

Økonomisk aktive tyrkiske statsborgere er således på dette punkt i en anden retlig situation end statsborgere fra en EU-medlemsstat. Se i samme retning f.eks. EU-Domstolens dom af 8. december 2011 i sag C-371/08, Ziebell, ECLI:EU:C:2011:809, bl.a. præmis 68-69, hvor EU-Dom-stolen fastslog, at opholdsdirektivets beskyttelse af EU-borgere mod udvisning til et andet EU-land ikke kan udstrækkes til tyrkiske arbejds-tagere.

Hvis tyrkiske arbejdstagere skulle have sådanne rettigheder, skulle dis-se ifølge Udlændingenævnet – ligesom de rettigheder, der er vedtaget med opholdsdirektivet – være vedtaget af Associeringsrådet (f.eks. i af-gørelse nr. 1/80), og ikke som sagsøgeren anfører følge af betingelserne for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse i den pågældende medlemsstat, således som de så ud, da stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 blev vedtaget.

At Associeringsrådet ikke har vedtaget sådanne rettigheder, og at der heller ikke gælder sådanne rettigheder for økonomisk aktive tyrkiske statsborger, hænger ifølge nævnet netop sammen med, at Associerings-aftalekomplekset mellem EU og Tyrkiet – til forskel fra EU-retten, såle-des som denne er gennemført ved opholdsdirektivet og følger af uni-onsborgerskabet – udelukkende forfølger et økonomisk formål, som bl.a. skal virkeliggøres ved hjælp af en gradvis gennemførelse af ar-bejdskraftens frie bevægelighed.

3.1.5 Adgangen til familiesammenføring for en tyrkisk arbejdstager i

medlemsstaten adskiller sig fra opnåelse af tidsubegrænset op-holdstilladelse i medlemsstaten

Sagsøgeren har til støtte for sit synspunkt endvidere henvist til, at skærpede betingelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse på en negativ måde påvirker en tyrkisk arbejdstagers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse dér og derfor – ligesom familiesammenføringsbetingelser – er omfattet af artikel 13 ….

Udlændingenævnet er heller ikke enig heri.

Sagsøgeren henviser til støtte for ovenstående synspunkt til EU-Dom-stolens dom af 10. juli 2014 i sag C-138/13, Dogan, ECLI:EU:-C:2014: 2066, præmis 35-36, dom af 12. april 2016 i sag C-561/14, Genc, ECLI:EU:C:2016:247, præmis 40-42, og EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A, ECLI:EU:C:2019:580, præmis 29-30, der alle angår

adgangen til familiesammenføring i en medlemsstat. Dommene om-handler således ikke, som denne sag, regler om opnåelse af ret til tidsu-begrænset opholdstilladelse, dvs. ophold også efter ophør af den løn-nede beskæftigelse, og kan efter Udlændingenævnets opfattelse heller ikke sammenlignes hermed.

I den seneste af de tre domme, A-dommen, udtalte EU-Domstolen såle-des følgende i præmis 29 om baggrunden for, at nationale regler, der skærper betingelserne for familiesammenføring, udgør en ny begræns-ning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80:

”Det forholder sig således, idet en tyrkisk statsborgers beslutning om at rejse til en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse dér kan påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskelig-

gør eller umuliggør familiesammenføring, således at den nævnte statsborger i givet fald kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin be-skæftigelse i den berørte medlemsstat og sit familieliv i Tyrkiet (jf. i denne retning dom af 7.8.2018, Yön, C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 61 og 62).” (understreget her)

Udlændingenævnets afslag på at meddele sagsøgeren tidsubegrænset opholdstilladelse indebærer ikke – ligesom familiesammenføringsbe-tingelser, jf. citat ovenfor – at sagsøgeren er nødsaget til at vælge mel-lem sin beskæftigelse i Danmark og et familieliv i Tyrkiet. Sagsøgeren har uafhængigt af afslaget udøvet sit familieliv i Danmark, og afslaget har, som anført ovenfor, ikke påvirket sagsøgerens adgang til fortsat ophold og beskæftigelse i Danmark. Sagsøgeren kan således uhindret fortsætte sit ophold og sin beskæftigelse i Danmark.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsning i adgan-gen til familiesammenføring, der følger af kravet i udlændingelovens (nu) § 9, stk. 1, nr. 1, litra e, om, at ægtefællen i Danmark skal have haft tidsubegrænset opholdstilladelse i 3 år, er en ny restriktion, der strider mod artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, angår denne sag som nævnt ikke et afslag på familiesammenføring, men derimod afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse. Som anført i landsrettens kendelse af 4. februar 2021 er det derfor ikke et spørgsmål, der skal tages stilling til i denne sag.

3.2 Under alle omstændigheder er betingelserne for at opnå

tidsubegrænset opholdstilladelse begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionale og derfor forenelige med ar-tikel 13 i afgørelse nr. 1/80

3.2.1 Oversigt over anbringender

Selv hvis landsretten måtte komme frem til, at nye og skærpede betin-gelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse efter udlændin-geloven kan udgøre en ny begrænsning som omhandlet i afgørelse nr. 1/80’s artikel 13, gør Udlændingenævnet i anden række gældende, at disse betingelser er forenelige med artikel 13, således som denne arti-kels rækkevidde må fortolkes i lyset af senest B-dommen af 2. septem-ber 2021, sag C-379/20, B mod Udlændingenævnet, ECLI:EU:C:2021:660.

Det følger af EU-Domstolens faste praksis, at en sådan begrænsning er

forenelig med EU-retten, hvis den er begrundet i ettvingende alment

hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige for-mål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet, jf. bl.a. også dommen af 12. april 2016, sag C-561/14, Genc, ECLI:EU:C: 2016:247, præmis 51-52, og senest ovennævnte B-dom, præmis 23.

Udlændingenævnet gør gældende, at de nye og skærpede betingelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er begrundet i et tvin-gende alment hensyn (afsnit 3.2.2, nedenfor), er egnede til at sikre vir-keliggørelsen af det forfulgte lovlige formål (afsnit 3.2.3, nedenfor), og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet (afsnit 3.2.4, nedenfor). Betingelserne er derfor ikke i strid med artikel 13 i af-gørelse nr. 1/80.

3.2.2 Betingelserne for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse er

begrundet i et tvingende alment hensyn

Betingelserne i udlændingelovens dagældende § 11, stk. 3, nr. 1 og 8, stk. 4 samt stk. 5, er begrundet i tvingende almene hensyn, nemlig dels

hensynet til en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere i Dan-mark, dels hensynet til en effektiv styring af migrationsstrømme.Den indbragte afgørelse er afgjort med henvisning til udlændinge-lovens dagældende § 11, stk. 3-5, som ændret ved lov nr. 572 af 18. juni2012 og på ny ved lov nr. 102 af 3. februar 2016.I de almindelige bemærkninger til lov nr. 572 af 18. juni 2012 (nr. L 180som fremsat den 26. april 2012, punkt 1 og 2) hedder det, at hovedfor-målet med reglerne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse erat motivere til og sikre bedre integration i Danmark. Om det skærpedeopholdskrav fremgår det af punkt 3.2.2 i bemærkningerne, at det ergennem ophold her i landet, at udlændingen kan styrke sin integrationog sine muligheder for et vellykket liv her i landet. Om beskæftigelses-kravet hedder det i punkt 3.5.2, at regeringen med forslaget ønsker atunderstrege, at beskæftigelse er en afgørende forudsætning for og vej tilen vellykket integration i det danske samfund.

Opholds- og beskæftigelseskravet i den dagældende udlændingelovs § 11, stk. 3, nr. 3, er affattet ved lov nr. 102 af 3. februar 2016. I lovforsla-gets bemærkninger hedder det bl.a. (nr. L 87 som fremsat den 10. de-cember 2015, punkt 3.1.2), at muligheden for at få meddelt tidsube-grænset opholdstilladelse er et privilegium, hvorfor der skal stilles høje krav til udlændinges evne og vilje til at integrere sig i det danske sam-fund. De enkelte betingelser vil dog – som hidtil – ikke skulle stilles, hvis Danmarks internationale forpligtelser er til hinder herfor.

Om de 4 supplerende betingelser for opnåelse af tidsubegrænset op-holdstilladelse hedder det i punkt 3.6 i de almindelige bemærkninger tilsvarende, at betingelserne vedrører integrationsrelevante kriterier.

EU-Domstolen har bl.a. i ovennævnte Genc-dom, præmis 55-56, fastslå-

et, at hensynet til at sikre en vellykket integrationkan udgøre et tvin-

gende alment hensyn, og et sådant hensyn kan således begrunde nye begrænsninger omfattet af stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Dette har Domstolen senest bekræftet i ovennævnte B-dom, præmis 26.

Herudover indgår hensynet til at sikre en effektiv styring af migrations-strømme som et vigtigt og integreret element i hensynet til at sikre en vellykket integration. En effektiv styring af migrationsstrømmene er en forudsætning for at sikre integrationen af de personer, som har fået el-ler kan få opholdstilladelse i en medlemsstat, idet antallet af udlændin-ge har betydning for muligheden for at sikre integrationen. Dette hen-syn har EU-Domstolen også anerkendt som et tvingende alment hen-syn, jf. f.eks. dom af 29. marts 2017 i sag C- 652/15, Tekdemir, ECLI:EU:C:2017:239, præmis 39.

3.2.3 Betingelserne for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse er

egnede til at varetage hensynet til en vellykket integration

Betingelserne er endvidere egnet til at varetage hensynet til en vellykket integration.

Betingelsernes formål er, at en ansøger, der ønsker tidsubegrænset op-holdstilladelse i Danmark, som udgangspunkt skal vise, at vedkom-mende er velintegreret og virker som aktiv borger i det danske sam-fund, herunder ved gennem en årrække at have haft lovlig bopæl i Dan-mark og beskæftigelse.

Betingelserne skal herved ses i lyset af, at Tænketank om udfordringer for integrationsindsatsen, som blev nedsat af integrationsministeren, i 2001 udarbejdede rapporten ”Udlændinges integration i det danske sam-fund ”, hvor syv mål for udlændinges vellykkede integration i det dan-ske samfund blev opstillet.

Den overordnede konklusion i rapporten er, at Danmark på daværende tidspunkt var ganske langt fra målet om en vellykket integration på syv punkter, som bl.a. også omfatter beskæftigelse og selvforsørgelse. Rap-porten konkluderede, at integrationen af indvandrere fra tredjelande generelt var ”negativ ”, fordi indvandrere fra tredjelande havde særligt store problemer med dels at finde fodfæste i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet, dels at tilegne sig tilstrækkelige danskkundskaber (rapportens side 12-13).

Det fremgår nærmere af rapporten, at målene for en vellykket integra-tion bl.a. er, at udlændinge skal have så gode danskkundskaber, at de

kan fungere på arbejdsmarkedet og i samfundslivet, idet det ifølge rap-porten er adgangsbilletten til en vellykket integration, at de skal være i

beskæftigelse i samme omfang som danskere,at de skal forsørge sig

selv uden indkomstoverførelser fra staten og kommunerne, og at de skal engagere sig i samfundets politiske liv for at kunne opnå indflydel-se på rammerne om deres eget liv og på samfundsudviklingen generelt.

For så vidt angår beskæftigelse, som ifølge Tænketanken er den vigtig-ste forudsætning for en vellykket integration, fremgår det af rapporten, at det næppe kan overvurderes, hvor meget en fast tilknytning til ar-bejdsmarkedet betyder for udlændinges integration i Danmark.

Imidlertid fremgår det af rapporten, at mens fire ud af fem danskere deltager i arbejdsstyrken, er det kun godt hver anden udlænding fra tredjelande (53 %). Der er således en meget stor gruppe udlændinge, der står helt uden for arbejdsmarkedet. Men også blandt dem, der er på arbejdsmarkedet, er der både markant flere arbejdsløse udlændinge fra tredjelande end danskere og flere i støttet beskæftigelse som jobtræ-ning, puljejob og revalidering.

Endvidere fremgår det af Tænketankens rapport, at chancen for at kom-me i arbejde stiger, jo mere uddannelse udlændingene har medbragt el-ler taget i Danmark, og jo længere tid de har været i landet.

Rapporten støtter således, at betingelserne for opnåelse af tidsubegræn-set opholdstilladelse er egnede til at varetage hensynet til integrationen.

Sagsøgeren har gjort gældende … , at det er selve arbejdstagerens ret til tidsubegrænset opholdstilladelse i en medlemsstat – og ikke de skær-pede betingelser for at opnå denne ret – som er egnet til (og nødvendig for) at sikre integrationen. Sagsøgeren har herved anført, at en arbejds-tager vil være motiveret for at blive integreret, hvis vedkommende har mulighed for at etablere sig i medlemsstaten på et varigt grundlag, og at de skærpede betingelser for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilla-delse aldrig kan anses for egnede til at fremme integrationen, men tværtimod vanskeliggør den. Sagsøgeren henviser herved yderligere til præmis 39 i A-dommen …

Udlændingenævnet er ikke enigt i dette ræsonnement.

For det første har sagsøgeren fortsat – ligesom alle andre tyrkiske ar-bejdstagere, der har lovligt ophold i Danmark – mulighed for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, forudsat at han opfylder betingelser-ne herfor, herunder opholdskravet (som vel at mærke på nuværende tidspunkt vil være opfyldt) og beskæftigelseskravet. Det er netop disse krav, som skal være med til at sikre, at en ansøger har både evne og vil-je til at blive integreret i Danmark og på den baggrund kan meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse.

At kravene faktisk er egnede til at varetage et hensyn til integration, og-så for så vidt angår de udlændinge, der allerede har opholdstilladelse i Danmark, støttes for det andet af, at det som nævnt af Tænketankens rapport fremgår, at opgaven med at integrere udlændinge bedre i sam-fundet også gælder de udlændinge, der allerede bor i Danmark, jf. ovenfor.

For det tredje angår den præmis 39 i A-dommen, som sagsøgeren henvi-ser til, den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7,

hvor det blev vurderet, om ægtefællernes samlede tilknytning til Dan-mark var større end ægtefællernes samlede tilknytning til et andet land. Den understøtter ikke et anbringende om, at betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse ikke skulle være egnede til at sikre integrationen.

EU-Domstolen fandt i præmis 39, at en tyrkisk statsborgers tilknytning til sit oprindelsesland ikke kan begrænse muligheden for sidstnævntes integration, idet forholdet til dette land og forholdet til værtsmedlems-staten ikke er af en sådan art, at det ene forhold udelukker det andet.

Betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse har ikke nogen af de karakteristika, som ifølge EU-Domstolen var udslagsgiven-de for, at tilknytningskravet ikke var egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte integrationsformål.

Betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse har ka-rakter af positive fremadrettede kriterier, som kan forbedre muligheden for integration. Desuden er betingelserne ikke diffuse og upræcise og indeholder ikke et krav om, at en ansøger ikke må have en stærkere til-knytning til sit hjemland end til Danmark.

3.2.4 Betingelserne går ikke videre end nødvendigt for at varetage

hensynet til en vellykket integration

Betingelserne går desuden ikke videre endnødvendigt for at varetage

det nævnte hensyn til en vellykket integration.

Medlemsstaterne har på dette område generelt et vidt skøn ved fast-

læggelsen af, hvilke nationale foranstaltninger der ernødvendige med

henblik på i deres retsorden at sikre en vellykket integration.

Det følger af Domstolens praksis, at den omstændighed, at en medlem-sstat fastsætter mindre strenge bestemmelser end en anden stats be-stemmelser, ikke betyder, at de sidstnævnte bestemmelser går videre end nødvendigt, og at kravet om nødvendighed ikke indebærer, at en medlemsstat positivt skal påvise, at ingen anden tænkelig foranstalt-ning kan gøre det muligt at nå det nævnte formål på de samme vilkår, jf. f.eks. Domstolens dom af 10. februar 2009 i sag C-110/05, Kommis-sionen mod Italien, ECLI:EU:C:2009:66, præmis 65-66, dom af 29. juli 2019 i sag C-209/18, Kommissionen mod Østrig, ECLI:EU:C:2019:632, præmis 82, og dom af 14. juni 2012 i sag C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene, ECLI:EU:C:2012:346, præmis 85, og Generaladvokat 2's forslag til afgørelse i den sidstnævnte sag, Kommissionen mod Nederlandene, fremsat den 16. februar 2012, punkt 69.

Endvidere følger det af fast praksis, at en mulighed for på grundlag af en konkret vurdering at gøre undtagelse fra en regel, bidrager til at sik-re, at reglen ikke går videre end nødvendigt.

Udlændingenævnet henviser herved som eksempel til Domstolens dom af 2. september 2021, sag C-379/20, B mod Udlændingenævnet,

ECLI:EU:C:2021:660, der også er omtalt ovenfor, og som bl.a. angår nødvendigheden af 15-årskravet i udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2,

som betingelse for at få opholdstilladelse.

Domstolen fandt i sagen, at 15-årskravet kan begrundes i det formål, der består i at sikre en vellykket integration, når bestemmelsen ikke går videre, end hvad der er nødvendigt i forhold til at nå det forfulgte for-mål om at sikre en vellykket integration, jf. præmis 31-35. På baggrund af oplysningerne i sagen fandt Domstolen, at 15-årskravet ikke gik vi-dere end nødvendigt, hvilket det dog i sidste ende tilkommer de natio-nale domstole at efterprøve, jf. præmis 35. Domstolen lagde vægt på, at dansk ret fastsætter undtagelser fra 15-årskravet, som gør det muligt, at der fortsat kan gives opholdstilladelse til et mindreårigt barn over 15 år, hvis ganske særlige grunde, der er knyttet til familiens enhed eller bar-nets tarv, begrunder dette. Domstolen fremhævede herved, at de kom-petente nationale myndigheder herefter er forpligtet til at foretage en individuel vurdering af barnets situation og i hvert enkelt tilfælde tage hensyn til disse forhold, og at det ikke synes at fremgå, at der foreligger en administrativ praksis med systematiske afslag på sådanne ansøgnin-ger om familiesammenføring.

Udlændingenævnet kan desuden henvise til Domstolens dom af 7. au-gust 2018 i sag C-123/17, Yön, ECLI:EU:C:2018:632, der angik nødven-digheden af et sprogkrav til tredjelandsstatsborgere som betingelse for at opnå et visum til at indrejse og opholde sig i Tyskland, og hvor de pågældende regler indeholdt en undtagelsesmulighed i form af en ”bil-lighedsklausul” , hvorfor betingelsen ikke var absolut, jf. præmis 80 og 82.

Betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er tilsva-rende ikke absolutte, dels fordi der i visse tilfælde kan lempes på bl.a. opholdskravet, dels fordi der i visse tilfælde helt bortses fra en eller flere af betingelserne, hvilket medvirker til at sikre, at betingelserne ikke går videre end nødvendigt.

For det første vil en ansøger kunne meddeles tidsubegrænset opholdstil-ladelse efter kun at have boet lovligt i Danmark i 4 år i stedet for den-gang 6 år (nu 8 år), hvis ansøgeren opfylder de grundlæggende betin-gelser i § 11, stk. 3, nr. 2-9, og samtlige supplerende betingelser i da-gældende udlændingelovs § 11, stk. 4, jf. udlændingelovens dagælden-de § 11, stk. 5. Ansøger må dermed, som anført i forarbejderne, jf. oven-for, antages at have vist en særlig evne og vilje til vellykket integration her i landet.

For det andet følger det af udlændingelovens dagældende § 11, stk. 16 (nu stk. 17), at der – selvom beskæftigelseskravet og de supplerende be-tingelser ikke er opfyldt – kan meddeles tidsubegrænset opholdstilla-delse til en udlænding over 18 år, hvis betingelserne ikke kan kræves opfyldt, fordi Danmarks internationale forpligtelser, herunder FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, tilsiger det.

Som anført i den indbragte afgørelse fandt nævnet, at der ikke i den konkrete sag – på baggrund af de konkrete omstændigheder i dette til-fælde – forelå sådanne omstændigheder til at fravige betingelserne.

I hvilket omfang der kan lempes eller helt bortses fra en eller flere be-tingelser afhænger således af de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde, og myndighederne skal i alle sager foretage denne afvejning og vurdering af, om der foreligger sådanne grunde, som taler imod, at be-tingelserne stilles.

Endelig skal der ved vurderingen af, om betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er proportionale i denne sag, tages

hensyn til, at sagen netop ikke angåradgangen til familiesammenføring,

men derimod den særlige ret til tidsubegrænset ophold i Danmark.”

Udlændingenævnet har under hovedforhandlingen på landsrettens fore-spørgsel supplerende anført, at en tyrkisk arbejdstager, som i modsætning til Sagsøger ikke har opholdsgrundlag som familiesammenført, jf. dagældende § 9, stk. 1, nr. 1, men alene har opholdsgrundlag som arbejdstager, jf. dagæl-dende udlændingelov § 9 a, efter Udlændingenævnets opfattelse heller ikke vil være påvirket af skærpelsen af betingelserne for at opnå tidsubegrænset ophold på en måde, som medfører, at skærpelsen er omfattet af stand still-bestemmelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

Retsgrundlaget

Udlændingeloven

Da afgørelse nr. 1/80, jf. nærmere nedenfor, trådte i kraft den 1. december 1980, fulgte det af den i medfør af dagældende udlændingelov, jf. lovbekendtgørelse nr. 344 af 22. juni 1973, udstedte bekendtgørelse nr. 196 af 23. maj 1980 om ud-lændinges adgang til og ophold i Danmark blandt andet:

”§ 25. Til følgende udlændinge udstedes opholdstilladelse under hen-syn til deres tilknytning til Danmark:

…

2. En udlænding, der samlever på fælles bopæl i ægteskab eller i fast samlivsforhold af længere varighed med en her fastboende dansk eller udenlandsk statsborger.

…

§ 32. Opholdstilladelse meddeles for højst et år. Efter to års ophold kan en tidsbegrænset opholdstilladelse dog meddeles for et længere tids-rum. Bestemmelserne i § 20 finder tilsvarende anvendelse.

Stk. 2. En opholdstilladelse til en udlænding omfattet af § 25, stk. 1, nr. 1-3, § 27 og § 31, nr. 1, forlænges, medmindre tilladelsen kunne inddra-ges i medfør af § 36.

§ 31. Udenfor de i §§ 25 og 27-30 nævnte tilfælde kan opholdstilladelse i almindelighed kun meddeles:

1. hvis udlændingens indrejse eller forbliven er tilladt af justitsministe-ren i medfør af lovens § 6, stk. 3, eller

2. hvis udlændingen kan få arbejdstilladelse.

§ 33. Til udlændinge, der med henblik på varigt ophold lovligt har boet i Danmark i mere end fem år, meddeles tidsubegrænset opholdstilla-delse.

…

§ 36. En opholdstilladelse kan inddrages

1. når udlændingen på grund af sine personlige forhold kunne udvises, eller

2. når det i ansøgningen eller tilladelsen angivne grundlag for en tids-begrænset opholdstilladelse ikke længere er til stede.

Stk. 2. En tidsbegrænset opholdstilladelse kan endvidere inddrages, så-fremt udlændingen undlader at overholde de betingelser, der er knyttet til en opholds- eller arbejdstilladelse. Det er dog herved en forudsæt-ning, at udlændingen skriftligt har fået indskærpet betingelserne, og at det udtrykkeligt er tilkendegivet, at tilsidesættelsen vil medføre ind-dragelse.

Stk. 3. Bestemmelserne i stk. 1, nr. 2 og stk. 2 finder ikke anvendelse for så vidt angår udlændinge, som med opholdstilladelse i medfør af § 25, stk. 1, nr. 1-3, § 27 eller § 31, nr. 1, har boet her i landet i mere end to år.”

Følgende bestemmes i § 11, stk. 3-6 og 16, i den på afgørelsestidspunktet gæl-dende udlændingelov, jf. lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016:

”Stk. 3. Medmindre der er grundlag for at inddrage opholdstilladelsen efter § 19, kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstil-ladelse til en udlænding over 18 år, hvis:

1)Udlændingen har lovligt boet her i landet, jf. dog stk. 7, i mindst 6 år, jf. dog stk. 5 og 6,og i hele denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p. Hvis opholdstilladelsen er meddelt ef-ter § 9, stk. 1, nr. 1, eller § 9 c, stk. 1, 1. pkt., på baggrund af ægte-skab eller fast samlivsforhold, anses betingelsen i 1. pkt. kun for op-fyldt, hvis opholdstilladelsen er meddelt på grundlag af samme ægteskab eller samlivsforhold.

2)Udlændingen er ikke idømt ubetinget straf af mindst 1 års fængsel eller anden strafferetlig retsfølge, der indebærer eller giver mulig-hed for frihedsberøvelse, for en lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varighed.

3)Udlændingen er ikke idømt ubetinget straf af mindst 60 dages fængsel for overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 eller §§ 210, 216 og 222-224, § 225, jf. § 216, eller §§ 244-246.

4)Udlændingen har ikke forfalden gæld til det offentlige, medmindre der er givet henstand med hensyn til tilbagebetalingen af gælden og gælden ikke overstiger 100.000 kr.

5)Udlændingen har ikke i de sidste 3 år forud for indgivelsen af an-søgning om tidsubegrænset opholdstilladelse, og indtil udlændin-gen vil kunne meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse, modta-get offentlig hjælp efter lov om aktiv socialpolitik eller integrations-loven bortset fra hjælp i form af enkeltstående ydelser af mindre beløbsmæssig størrelse, der ikke er direkte relateret til forsørgelse, eller ydelser, der må sidestilles med løn eller pension eller træder i stedet herfor.

6)Udlændingen har underskrevet en erklæring om integration og ak-tivt medborgerskab i det danske samfund, jf. integrationslovens § 19, stk. 1, 3. pkt., eller på anden vis tilkendegivet at acceptere ind-holdet heraf.

7)Udlændingen har bestået Prøve i Dansk 2, jf. § 9, stk. 1, i lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl., eller en danskprøve på et tilsvarende eller højere niveau.

8)Udlændingen har været i ordinær fuldtidsbeskæftigelse eller udø-vet selvstændig erhvervsvirksomhed, jf. stk. 8, i mindst 2 år og 6 måneder inden for de sidste 3 år forud for meddelelsen af tidsube-grænset opholdstilladelse.

9)Udlændingen må antages at være tilknyttet arbejdsmarkedet på det tidspunkt, hvor tidsubegrænset opholdstilladelse vil kunne med-deles.

Stk. 4. Meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse er endvidere be-tinget af, at udlændingen opfylder to af følgende betingelser:

1)Udlændingen har bestået en medborgerskabsprøve, jf. integrations-lovens § 41 b, eller udvist aktivt medborgerskab her i landet gen-nem mindst 1 års deltagelse i bestyrelser, organisationer m.v.

2)Udlændingen har haft ordinær fuldtidsbeskæftigelse eller udøvet selvstændig erhvervsvirksomhed, jf. stk. 8, i mindst 4 år inden for de sidste 4 år og 6 måneder forud for meddelelsen af tidsubegræn-set opholdstilladelse.

3)Udlændingen har haft en årlig skattepligtig indkomst på gennem-snitligt 270.000 kr. de sidste 2 år forud for det tidspunkt, hvor tidsubegrænset opholdstilladelse vil kunne meddeles. Det angivne beløb er fastsat i 2016-niveau og reguleres fra og med 2017 en gang årligt den 1. januar efter satsreguleringsprocenten, jf. lov om en satsreguleringsprocent.

4)Udlændingen har bestået Prøve i Dansk 3, jf. § 9, stk. 1, i lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl.

Stk. 5. Medmindre der er grundlag for at inddrage opholdstilladelsen efter § 19, kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstil-ladelse til en udlænding over 18 år, der har boet lovligt her i landet i mindst 4 år og i hele denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p, hvis udlændingen opfylder betingelserne i stk. 3, nr. 2-9, og betingelserne i stk. 4. Stk. 3, nr. 1, 2. pkt., finder tilsvarende an-vendelse.

Stk. 6. Meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse til en udlænding, som har nået folkepensionsalderen eller har fået tildelt førtidspension, er betinget af, at udlændingen opfylder betingelserne i stk. 3, nr. 1-7, og en af betingelserne i stk. 4, nr. 1 og 4. Opfylder udlændingen betingel-serne i stk. 3, nr. 2-7, og betingelserne i stk. 4, nr. 1 og 4, kan udlændin-gen meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse, når udlændingen har boet lovligt her i landet i mindst 4 år.

…

Stk. 16. Uanset at betingelserne i stk. 3, nr. 4-9, eller stk. 4, nr. 1-4, ikke er opfyldt, kan der meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en ud-lænding over 18 år, hvis betingelserne ikke kan kræves opfyldt, fordi Danmarks internationale forpligtelser, herunder FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap, tilsiger det.”

Af forarbejderne til bestemmelserne, jf. lovforslag nr. L 188 af 26. marts 2010 om ændring af udlændingeloven, gennemført ved lov nr. 572 af 31. maj 2010, frem-går blandt andet:

”Almindelige bemærkninger

…

4. Ændring af reglerne om meddelelse af tidsubegrænset opholdstil-ladelse

…

En vellykket integration skal være en forudsætning for at kunne blive i Danmark permanent. Tidsubegrænset opholdstilladelse skal derfor kun gives til de udlændinge, der integrerer sig og gør en indsats for at blive en del af Danmark og de danske værdier.

Udlændinge, der ikke viser vilje til at integrere sig, skal ikke kunne få tidsubegrænset opholdstilladelse. Det skal ligge fast, at det har konse-kvenser, hvis en udlænding ikke ønsker at arbejde for egen integration.

Der er derfor foretaget et serviceeftersyn af reglerne om meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Der skal være en klar sammenhæng mellem udlændingelovens regler om tidsubegrænset opholdstilladelse og udlændinges integration.

…

Udlændinge, der som følge af handicap m.v. ikke er i stand til at opfyl-de betingelserne for at tidsubegrænset opholdstilladelse, vil i overens-stemmelse med FN's Handicapkonvention ikke blive mødt med disse krav.

Der vil kun blive undtaget for de betingelser, som udlændingen grun-det sit handicap m.v. ikke kan opfylde. Der skal tages udgangspunkt i den enkelte og dennes evner og ressourcer. Der skal ikke undtages fra alle krav, fordi man f.eks. ikke er i stand til at opfylde kravet om be-skæftigelse. Det skal stå den enkelte udlænding klart, at der er brug for alle, der ønsker at bidrage til og være en del af samfundet. Det danske samfund bygger på, at alle - uanset baggrund - efter evne bidrager til fællesskabet. Derfor er en udlænding, der tager ansvar og viser vilje til integration, en gevinst for samfundet.

Endvidere vil udlændinge, der modtager folkepension, og udlændinge, der indgiver ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse inden at være fyldt 19 år, og som har været i uddannelse eller ordinær fuldtids-beskæftigelse siden afslutningen af folkeskolen, blive undtaget fra kra-vet til beskæftigelse og kravet om opfyldelse af de supplerende integra-tionsrelevante kriterier om mere fast beskæftigelse, særligt gode dansk-kundskaber eller gennemførelse af uddannelse efter folkeskolen i Dan-mark.

…

4.4. Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser

Det er regeringens vurdering, at de foreslåede ændringer af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse er i overensstemmelse med Dan-marks internationale forpligtelser, herunder FN's konvention om ret-tigheder for personer med handicap (FN's Handicapkonvention), som Danmark i henhold til kgl. Resolution af 13. juli 2009 har ratificeret, og som trådte i kraft for Danmark den 23. august 2009.

Det følger af den foreslåede bestemmelse i § 11, stk. 12, jf. lovforslagets § 1, nr. 7, at betingelserne vedrørende gæld til det offentlige, modtagel-se af sociale ydelser, underskrivelse af integrationserklæringen, beståel-se af Prøve i Dansk 2, og beskæftigelse, jf. forslaget til § 11, stk. 4, nr. 4-8, jf. § 11, stk. 3, og betingelserne om medborgerskab, jf. stk. 5, og de supplerende integrationsrelevante kriterier, jf. stk. 6, ikke finder anven-delse, hvis Danmarks internationale forpligtelser, herunder FN's Han-dicapkonvention, tilsiger det.

Det følger af artikel 1 i FN's Handicapkonvention, at personer med handicap ifølge konventionen omfatter personer, der har en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindre dem i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre.

Årsagen til den nedsatte funktionsevne vil ofte være en lægeligt diag-nosticeret lidelse, der angiver en langvarig nedsættelse af kropslige el-ler kognitive funktioner, som f.eks. syn, hørelse, lammelser, hjerneska-

de m.v. Endvidere kan en person, der lider af posttraumatisk stress, konkret blive anset for at være en person med handicap, hvis den post-traumatiske stress efter en konkret og individuel vurdering har karak-ter af en langvarig funktionsnedsættelse.

Af artikel 5, stk. 1 og 2, i FN's Handicapkonvention følger det, at delta-gerstaterne anerkender, at alle er lige for loven, og at alle uden nogen form for diskrimination har ret til lige beskyttelse og til at drage samme nytte af loven, samt at deltagerstaterne skal forbyde enhver diskrimina-tion på grund af handicap.

Udlændinge, der som følge af handicap, ikke er i stand til at opfylde en eller flere af betingelserne for meddelelse af tidsubegrænset opholdstil-ladelse, vil i overensstemmelse med konventionen ikke blive mødt med disse krav.

Det vil kun være de betingelser, som udlændingen grundet sit handicap ikke kan opfylde, som der vil blive undtaget fra. Andre krav, som ikke relaterer sig til udlændingens handicap, vil skulle opfyldes, ligesom det gælder for andre udlændinge.”

Af lovforslaget til den ændring af udlændingelovens § 11, som skete ved lov nr. 572 af 18. juni 2012, jf. lovforslag nr. L 180 af 26. april 2012, fremgår vedrørende bestemmelserne om tidsubegrænset opholdstilladelse endvidere blandt andet:

”Almindelige bemærkninger

…

Lovforslagets indhold

Lovforslaget indeholder for det første forslag om ændring af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse. Hovedformålet med reglerne for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse skal være at motivere til og sikre bedre integration i Danmark.

Med lovforslaget foreslås pointsystemet for tidsubegrænset opholdstil-ladelse afskaffet. Det betyder, at betingelserne for meddelelse af tidsu-begrænset opholdstilladelse ikke længere skal vægtes efter et pointsy-stem, men at de fremover skal indgå på lige fod og med samme vægt i afgørelsen om meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Der foreslås endvidere en række ændringer af de gældende betingelser for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Opholdskravet foreslås således ændret fra et krav om 4 års ophold til et krav om 5 års ophold.

Endvidere foreslås beskæftigelseskravet ændret. Det foreslås således, at kravet om beskæftigelse ændres fra et krav om beskæftigelse i 2½ år ud af 3 år til et krav om beskæftigelse i 3 år ud af 5 år for at opnå tidsube-grænset opholdstilladelse.

Uddannelse foreslås sidestillet med beskæftigelse, således at en udlæn-ding, der er i uddannelse, kan medregne uddannelsen på lige fod med beskæftigelse. Udlændinge, der opholder sig i udlandet af væsentlige beskæftigelses- eller uddannelsesmæssige grunde, gives bedre mulig-hed for at medregnes sådanne ophold ved ansøgning om tidsubegræn-set opholdstilladelse.

…

3.2.2 Justitsministeriets forslag til ændring

Det foreslås, at kravet om 4 års ophold og opholdstilladelse ændres til et krav om, at det som udgangspunkt er en betingelse for, at der kan meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse, at udlændingen har boet lovligt her i landet i mindst 5 år og i hele denne periode har haft op-holdstilladelse.

Med et krav om 5 års ophold sikres det, at en udlænding har en reel mulighed for i løbet af en sådan periode at opfylde de foreslåede betin-gelser for tidsubegrænset opholdstilladelse. Det giver den enkelte ud-lænding et klart incitament til at arbejde for egen integration. Endvidere fastholdes det, at udlændinge har en tilskyndelse til hurtigt at integrere sig i det danske samfund.

Opholdskravet kan som udgangspunkt alene opfyldes ved lovligt op-hold her i landet. Det er gennem ophold her i landet, at udlændingen kan styrke sin integration og sine muligheder for et vellykket liv her i landet.

…

3.5.2 Justitsministeriets forslag til ændring

Kravet om fast tilknytning til arbejdsmarkedet skal bevares som betin-gelse for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Det foreslås dog, at beskæftigelseskravet ændres til et krav om ordinær beskæftigelse her i landet i mindst 3 år inden for de sidste 5 år forud for meddelelsen af tidsubegrænset

opholdstilladelse.

Med forslaget ønsker regeringen at understrege, at beskæftigelse er en afgørende forudsætning for og vej til en vellykket integration i det dan-ske samfund. Den foreslåede ændring betyder, at beskæftigelseskravet skærpes fra 2½ års fuldtidsbeskæftigelse til 3 års fuldtidsbeskæftigelse. Samtidig ændres perioden, inden for hvilken udlændingen skal opfylde beskæftigelseskravet, fra 3 år til 5 år. Det styrker den enkelte udlæn-dings muligheder for mere fleksibelt at tilrettelægge sit integrationsfor-løb.

Selvstændig erhvervsvirksomhed kan på lige fod med ordinær beskæf-tigelse opfylde beskæftigelseskravet. Dette svarer til, hvad der gælder i dag.”

Endelig fremgår det af lovforslaget til den ved lov nr. 102 af 3. februar 2016 ske-te ændring af udlændingeloven, jf. lovforslag nr. L 87 af 10. december 2015, blandt andet:

”Almindelige bemærkninger

1. Indledning

1.1. Lovforslagets hovedindhold

Med lovforslaget foreslås følgende ændringer af udlændingeloven:

…

- Adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse

skærpes.

…

1.2. Lovforslagets baggrund og formål

Der kommer mange flygtninge til Europa. Det presser alle lande, også Danmark. Og presset stiger dag for dag. Vi påtager os et fælles ansvar, men efter regeringens opfattelse skal vi ikke tage så mange flygtninge, at det truer sammenhængskraften i vores eget land. For antallet af ny-tilkomne flygtninge har betydning for, om integrationen efterfølgende kan lykkes. Det er nødvendigt at sikre den rigtige balance, så vi kan be-vare et godt og trygt samfund.

…

1.3. Hovedlinjerne i lovforslaget

Med lovforslaget fremsættes forslag til en række konkrete stramninger af vilkårene på asyl- og udlændingeområdet.

…

Desuden forslås det, at adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstil-ladelse skærpes på følgende måde: Den tidsmæssige betingelse skærpes til som udgangspunkt 6 års lovligt ophold for alle udlændinge, der endvidere skal opfylde en række skærpede, grundlæggende betingel-ser. Det drejer sig om vandelskravet og om krav til danskkundskaber og beskæftigelse. Herudover skal alle udlændinge opfylde yderligere 2 ud af 4 supplerende integrationsrelevante betingelser for at opnå tidsu-begrænset opholdstilladelse. Hvis de grundlæggende betingelser og al-le 4 supplerende integrationsrelevante betingelser er opfyldt, kan ud-lændingen opnå tidsubegrænset opholdstilladelse allerede efter 4 år.

…

3.1.2 Ministeriets overvejelser

Muligheden for at få meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse i Dan-mark er et privilegium. Der skal derfor stilles høje krav til udlændinges evne og vilje til at integrere sig i det danske samfund.

…

3.2.2 Forslag til ændring

Det foreslås, at kravet om 5 års lovligt ophold med opholdstilladelse ændres, så det fremover er en betingelse for meddelelse af tidsube-grænset opholdstilladelse, at udlændingen på tidspunktet for indgivel-

sen af ansøgningen har boet lovligt her i landet i mindst 6 år og i hele denne periode haft opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, 9 i-9 n eller 9 p.

Derudover skal der gælde en undtagelse fra den tidsmæssige hovedre-gel om 6 års lovligt ophold, således at udlændinge, der har udvist en særlig evne og vilje til at integrere sig i det danske samfund, kan opnå tidsubegrænset opholdstilladelse efter mindst 4 års lovligt ophold her i landet. En udlænding må anses for at have udvist en særlig evne og vil-je til at integrere sig i det danske samfund, hvis udlændingen, udover at opfylde de grundlæggende betingelser, opfylder samtlige 4 suppleren-de integrationsrelevante betingelser, jf. afsnit 3.6.

Dette giver den enkelte udlænding et klart incitament til at arbejde for egen integration, ligesom det sikres, at udlændinge har en tilskyndelse til hurtigt at integrere sig i det danske samfund.

3.5.2 Forslag til ændring

Kravet om fast tilknytning til arbejdsmarkedet skal bevares som betin-gelse for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.

Det foreslås dog, at beskæftigelseskravet skærpes til et krav om ordinær fuldtidsbeskæftigelse her i landet i mindst 2 år og 6 måneder inden for de sidste 3 år forud for meddelelsen af tidsubegrænset opholdstilladel-se.

Samtidig skal kravet fremover alene kunne opfyldes ved beskæftigelse på fuld tid, jf. herved afsnit 3.5.2.1.

Ansættelsesforhold, hvor udlændingen her i landet har haft ordinær beskæftigelse med en gennemsnitlig ugentlig arbejdstid på mellem 15 og 30 timer (deltidsbeskæftigelse) vil således ikke længere indgå i be-regningen af beskæftigelseskravet. Det samme gælder i forhold til ud-dannelse.

Hvis udlændingen har nået folkepensionsalderen eller har fået tildelt førtidspension, er udlændingen som i dag undtaget fra at opfylde kra-vet om beskæftigelse. Det samme gælder i forhold til en udlænding, der indgiver ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse, inden han el-ler hun fylder 19 år, og udlændingen har været i uddannelse eller ordi-nær fuldtidsbeskæftigelse siden afslutningen af folkeskolen. Der er ikke med ændringen af beskæftigelseskravet tilsigtet nogen ændring af den-ne retstilstand.

…

3.6. Supplerende integrationsrelevante betingelser

Det er helt afgørende, at udlændinge, som kommer her til landet, og som ønsker at blive i Danmark, gør en indsats for at integrere sig.

Det foreslås derfor, at en udlænding - udover at skulle opfylde de grundlæggende betingelser - skal opfylde yderligere 2 ud af 4 supple-rende integrationsrelevante betingelser for at opnå tidsubegrænset op-holdstilladelse, jf. nærmere afsnit 3.6.1.-3.6.4.

…

Hvis udlændingen opfylder de grundlæggende betingelser og samtlige 4 supplerende betingelser og derved må antages at have vist en særlig evne til vellykket integration her i landet, kan udlændingen meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse allerede efter 4 års lovligt ophold i Danmark, jf. herved afsnit 3.2.2.

De supplerende betingelser vedrører integrationsrelevante kriterier i form af medborgerskab, højere grad af tilknytning til arbejdsmarkedet, en årlig skattepligtig indkomst af en vis størrelse og særligt gode danskkundskaber.

Betingelserne rangerer lige, og det er således op til den enkelte udlæn-ding, hvilke 2 af de 4 betingelser udlændingen dokumenterer at opfyl-de.”

Af § 9 a i den dagældende udlændingelov, jf. lovbekendtgørelse nr. 412 af 9. maj 2016, fremgår yderligere blandt andet:

”§ 9 a. Der kan gives opholdstilladelse til en udlænding på grundlag af beskæftigelse eller selvstændig erhvervsvirksomhed, jf. stk. 2.

Stk. 2. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til en udlænding,

1)der på baggrund af et af udlændinge-, integrations- og boligmini-steren fastsat pointsystem mindst har opnået et bestemt antal point (greencardordningen), jf. stk. 9, og ikke inden for de seneste 5 år har opholdt sig i Danmark i medfør af dette nummer,

2)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse inden for et

fagområde, hvor der er mangel på kvalificeret arbejdskraft (positiv-listen),

3)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse inden for et fagområde, hvor ansættelsen indebærer en årlig aflønning på et af udlændinge-, integrations- og boligministeren fastsat mindstebeløb (beløbsordningen),

4)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse som forsker på et universitet eller i en virksomhed i Danmark,

5)der har afsluttet en uddannelse på kandidat- eller masterniveau og er inviteret til at forske hos en privat eller offentlig forskningsinsti-tution uden at være ansat eller indskrevet på forskningsinstitutio-nen (gæsteforsker),

6)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse til et uddan-nelsesforløb i en virksomhed i Danmark, med henblik på at udlæn-dingen efter uddannelsesforløbets afslutning udnytter de kompe-tencer, som uddannelsesforløbet har givet, i udlandet (trainee),

7)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse på baggrund af udlændingens særlige individuelle kvalifikationer,

8)der er ansat på en boreplatform, et boreskib eller en anden sam-menlignelig flytbar arbejdsplads, som kortvarigt kommer ind på dansk område,

9)der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse inden for landbrugsområdet som fodermester eller driftsleder,

10) der har afsluttet en dansk kandidat- eller ph.d.-uddannelse senest 6

måneder før ansøgningens indgivelse (etableringskort),

11) hvis forretningsplan med henblik på at drive selvstændig er-

hvervsvirksomhed er positivt vurderet af et ekspertpanel nedsat af Erhvervs- og Vækstministeriet, og som er omfattet af en kvote, jf. stk. 15,

12) hvis opholdstilladelse efter §§ 7-9, 9 b-9 e, 9 m, 9 n eller 9 p nægtes

forlænget efter § 11, stk. 2, jf. § 19, stk. 1, eller inddrages efter § 19, stk. 1, når udlændingen er i et fast ansættelsesforhold af længere varighed eller gennem en længere periode har drevet selvstændig erhvervsvirksomhed og beskæftigelsesmæssige eller erhvervsmæs-sige hensyn taler derfor (arbejdsmarkedstilknytning), eller

13) der har indgået aftale eller fået tilbud om ansættelse i en virksom-

hed, som er certificeret efter stk. 18, og hvor

a) ansættelsen indebærer en årlig aflønning på et mindstebeløb, jf. nr. 3,

b) ansættelsen indebærer, at udlændingen skal arbejde som forsker, jf. nr. 4,

c) ansættelsen indebærer et uddannelsesophold på højt kvalificeret niveau eller

d) udlændingens ophold i Danmark, der højst kan udgøre et op-hold pr. år, ikke overstiger 3 måneder regnet fra udlændingens in-drejse her i landet.

…

Stk. 6. En ansøgning om forlængelse af en opholdstilladelse, der er meddelt efter stk. 2, skal indgives før tilladelsens udløb, for at udlæn-dingen kan anses for at have lovligt ophold, jf. stk. 4, 1. pkt. Stk. 4, 3. pkt., finder tilsvarende anvendelse.

…

Stk. 10. En udlænding, der har opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 2-9, 11 og 13, og som har indgået aftale eller fået tilbud om et nyt ansættelses-forhold, kan efter indgivelse af ansøgning om opholdstilladelse i med-

før af det nye ansættelsesforhold opholde sig her i landet og arbejde i tiden, indtil der er taget stilling til, om udlændingen kan meddeles op-holdstilladelse. Ansøgning om ny opholdstilladelse skal indgives senest på det tidspunkt, hvor udlændingen påbegynder nyt arbejde.

Stk. 11. En udlænding, der har opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 2 eller 3 eller nr. 13, litra a-c, og som bliver uforskyldt ledig, kan gives ophold-stilladelse i op til 6 måneder fra ansættelsens ophør med henblik på at søge nyt arbejde. Udlændingen skal, senest umiddelbart efter at ud-lændingens ansættelsesforhold er ophørt, indgive ansøgning herom. Stk. 3 og 10 finder tilsvarende anvendelse.

Stk. 12. En opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 1, kan forlænges, hvis ud-lændingen 2 år efter udstedelsen af opholdstilladelsen har oppebåret en lønindtægt, der minimum svarer til den gennemsnitlige startløn for nyuddannede bachelorer på det offentlige og private arbejdsmarked, i det seneste år før ansøgningen om forlængelse indgives. Ved efterføl-gende forlængelser skal udlændingen tilsvarende have oppebåret en lønindtægt, der minimum svarer til den gennemsnitlige startløn for nyuddannede bachelorer på det offentlige og private arbejdsmarked, i det seneste år før ansøgningen om forlængelse indgives.

Stk. 13. En opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 2, kan forlænges, uanset at fagområdet på tidspunktet for afgørelse om forlængelse ikke er omfat-tet af positivlisten, hvis udlændingen er i samme ansættelsesforhold, som lå til grund for meddelelse af opholdstilladelsen.

Stk. 14. En opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 3, kan forlænges, uanset at den årlige aflønning ikke opfylder mindstebeløbet på tidspunktet for afgørelse om forlængelse, hvis udlændingen er i samme ansættelsesfor-hold og den årlige aflønning fortsat opfylder den beløbsgrænse, som lå til grund for meddelelse af opholdstilladelsen.

…

Stk. 16. En opholdstilladelse efter stk. 2, nr. 11, kan forlænges, hvis er-hvervsvirksomheden er etableret og i al væsentlighed lever op til den forretningsplan, efter hvilken opholdstilladelsen oprindelig blev givet. Vurderingen efter 1. pkt. foretages af ekspertpanelet nedsat af Er-hvervs- og Vækstministeriet.”

Associeringsaftalen og afgørelse nr. 1/80 samt retspraksis herom

Af aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet af 12. september 1963 fremgår blandt andet:

”PRÆAMBEL

…

SOM ER BESLUTTET på at oprette stadig snævrere bånd mellem det tyrkiske folk og de folkeslag, der er forenet i Det europæiske økonomi-ske Fællesskab;

SOM HAR TIL FORSÆT at sikre en stadig forbedring af levevilkårene i Tyrkiet og i Det europæiske økonomiske Fællesskab gennem hurtigere økonomiske fremskridt og en harmonisk udvikling af samhandelen, samt at mindske forskellen mellem Tyrkiets økonomi og økonomien inden for Fællesskabets medlemsstater;

…

SOM ERKENDER, at den støtte som Det europæiske økonomiske Fæl-lesskab har bidraget med til det tyrkiske folks bestræbelser på at for-bedre sin levestandard, senere vil lette Tyrkiets optagelse i Fællesska-bet;

…

Artikel 2

1 . Aftalen har til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til nødvendigheden af at sikre en hurtigere udvik-ling af Tyrkiets økonomi og en højnelse af beskæftigelsesniveauet og livsvilkårene for det tyrkiske folk.

2. For at virkeliggøre de i foranstående stykke nævnte målsætninger skal der ske en gradvis oprettelse af en toldunion under de betingelser og på de vilkår, som er angivet i artiklerne 3, 4 og 5.

3. Associeringen omfatter :

a ) en indledende fase ;

b) en overgangsperiode;

c) en endelig fase.

…

Artikel 9

De kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendel-sesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan ind-føres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab anførte prin-cip.”

Parterne indgik efterfølgende tillægsprotokol af 23. november 1970, som ifølge artikel 62 udgør en integreret del af associeringsaftalen. Tillægsprotokollen fast-sætter i artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsfase, der fremgår af associeringsaftalens artikel 4. Det hedder i protokollen blandt andet:

”AFSNIT II. BEVÆGELIGHED FOR PERSONER OG TJENESTEY-DELSER

Kapitel I. Arbejdskraften

Artikel 36. Arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemført i overensstem-melse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anførte principper mel-lem afslutningen af det tolvte og toogtyvende år for aftalens ikrafttræ-den. Associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retnings-linjer med henblik herpå.

…

Kapitel II. Etableringsret, tjenesteydelser og transport Artikel 41. De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indfø-re nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveks-ling af tjenesteydelser.”

Associeringsrådet traf den 19. september 1980 afgørelse nr. 1/80 om udvikling af associeringen. Afgørelsen indeholder blandt andet følgende bestemmelser:

”Artikel 6

1.Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers frie adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovli-ge arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:

–efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, ret til fornyelse af de-res arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse

–efter at have haft lovlig beskæftigelse i tre år, ret til i denne med-lemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Fællesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskæftigelse hos en anden arbejdsgiver efter eget valg, såfremt dette tilbud er afgivet under normale vilkår og er registreret ved den pågældende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder

–efter at have haft lovlig beskæftigelse i fire år i den pågældende medlemsstat, fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg.

…

Artikel 13

Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet må ikke indføre nye begræns-ninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for ar-bejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgiv-ning.

Artikel 14

1.Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den of-fentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.

2.De berører ikke sådanne rettigheder og forpligtelser, som følger af nationale lovgivninger eller bilaterale aftaler mellem Tyrkiet og Fæl-lesskabets medlemsstater, for så vidt disse fastsætter en gunstigere ordning for deres statsborgere

…

Artikel 16

1.Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse fra den 1. december 1980.”

EU-Domstolen har i en række domme udtalt sig om forståelsen af stand still-bestemmelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 og den hertil svarende stand still-bestemmelse vedrørende etableringsretten i artikel 41 i tillægsprotokollen fra 1970.

EU-Domstolen har senest i dom af 2. september 2021 i sag C-379/20, B mod Ud-lændingenævnet (om en begrænsning i den danske udlændingelov i adgangen til familiesammenføring), gengivet sin faste praksis som følger:

”19 I denne henseende skal det bemærkes, at standstill-klausulen i arti-

kel 13 i afgørelse nr. 1/80 generelt forbyder indførelse af enhver ny national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i den pågældende medlemsstat (dom af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

20Navnlig fremgår det af fast retspraksis, at en national lovgivning, der skærper betingelserne for familiesammenføring for tyrkiske ar-bejdstagere, som er lovligt bosiddende i den pågældende medlems-stat, i forhold til de betingelser, der fandt anvendelse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i denne medlemsstat, udgør en »ny[...] be-grænsning[...]« som omhandlet i afgørelsens artikel 13 for de nævn-te tyrkiske arbejdstageres udøvelse af arbejdskraftens frie bevæge-lighed i den nævnte medlemsstat (dom af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

…

22På denne baggrund skal det fastslås, at en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede udgør en »ny [...] begræns-ning[...]« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

23Det bemærkes, at en sådan begrænsning er forbudt, medmindre den henhører under de begrænsninger, der er fastsat i artikel 14 i afgørelse nr. 1/80, eller hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå

formålet (dom af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

…

25Det fremgår derimod af disse sagsakter, at det med denne foran-staltning forfulgte formål i det væsentlige består i at sikre en vel-lykket integration af tredjelandsstatsborgere i Danmark.

26Domstolen har allerede fastslået, at et sådant formål kan udgøre et tvingende alment hensyn med henblik på artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (dom af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).”

Af den nævnte retspraksis fremgår, at blandt andet indførelse af visumpligt for tyrkiske statsborgere, som indrejser med henblik på at levere tjenesteydelser, og indførelse af gebyrer, der er uforholdsmæssigt høje i forhold til gebyrer, der kræves af fællesskabsborgere som betingelse for opholdstilladelser, er i strid med stand still-forpligtelserne i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og/eller artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, jf. dom af 19. februar 2009 i sag C-22/06, Soysal og Savatli, og dom af 17. september 2009 i sag 242/06, Sahin, samt dom af 29. april 2010 i sag 92/07, Kommissionen mod Nederlandene.

Domstolen har endvidere blandt andet udtalt sig som følger om stand still-bestemmelserne i nedennævnte domme:

Dom af 6. juni 1995 i sag C-434/93, Bozkurt:

”…

19Hertil bemærkes for det første, at associeringsrådets sigte med fast-sættelsen af bestemmelser på det sociale område i afgørelse nr. 1/80 var, på grundlag af traktatens artikel 48, 49 og 50, at nå endnu en etape af gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed.

20Af hensyn til denne målsætning forekommer det uomgængeligt nødvendigt i videst muligt omfang at overføre principperne fra disse bestemmelser på tyrkiske arbejdstagere, der har opnået de i afgørelse nr. 1/80 anførte rettigheder.

21Hertil bemærkes, at artikel 6, stk. 1, blot regulerer spørgsmålet om adgang til beskæftigelse for en tyrkisk arbejdstager med lovlig be-skæftigelse i en medlemsstat.

…

40I mangel af en speciel regel, der indrømmer tyrkiske arbejdstagere ret til fortsat at opholde sig på en medlemsstats område efter at ha-ve haft beskæftigelse dér, følger det indirekte, men utvivlsomt, af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, at den tyrkiske statsborgers ret til op-hold — der har form af et accessorium til udøvelsen af en lovlig be-

skæftigelse — bortfalder, såfremt den pågældende er blevet fuld-stændigt og varigt uarbejdsdygtig.

…”

Dom af 9. december 2010 i de forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak og Oguz:

”…

42Det fremgår af sagen, at situationen for tyrkiske arbejdstagere, som er gift med personer, der har ret til tidsmæssigt ubegrænset ophold i Nederlandene, herunder nederlandske statsborgere, blev ændret fra den 1. april 2001 for så vidt angår tildelingen af en sådan tilla-delse. Efter denne dato, og modsat den situation, der var gældende fra den 1. februar 1983, blev disse arbejdstagere på ny pålagt en be-tingelse om bopæl hos deres ægtefælle, i denne medlemsstat, for en varighed af tre år.

43Domstolen har allerede udtalt sig om ændringer vedrørende betin-gelserne for tildeling af opholdstilladelse til tyrkiske statsborgere i forhold til »standstill«-bestemmelserne i artikel 41, stk. 1, i tillægs-protokollen og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Den har udtalt, at ind-førelsen af et krav – der ikke eksisterede, da tillægsprotokollen trå-dte i kraft – om visum for at udøve visse aktiviteter vedrørende tje-nesteydelser i Tyskland udgjorde en »ny begrænsning« som om-handlet i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen (dom af 19.2.2009, sag C-228/06, Soysal og Savatli, Sml. I, s. 1031, præmis 57). Domsto-len har ligeledes udtalt, at indførelsen af gebyrer for tildeling af opholdstilladelse af en størrelse, som er uforholdsmæssig i forhold til de gebyrer, der opkræves af medlemsstatens statsborgere, udgør en begrænsning, som er forbudt ved artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (dom af 17.9.2009, sag C-242/06, Sahin, Sml. I, s. 8465, præmis 74).

44I de foreliggende sager vedrører den i hovedsagen omhandlede nederlandske ordning også ændringer i betingelserne for tildeling af visse typer opholdstilladelser. I det omfang disse ændringer på-virker situationen for tyrkiske arbejdstagere, såsom F. Toprak og I. Oguz, skal en sådan ordning anses for at henhøre under anvendel-sesområdet for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

…

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen … for ret:

Under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagerne vedrø-rende en national bestemmelse om opnåelse af opholdstilladelse for tyrkiske arbejdstagere, skal artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 af 19. septem-ber 1980 om udviklingen af associeringen, som blev vedtaget af det as-socieringsråd, der er oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, fortolkes således, at en skærpelse af en bestemmelse, som er indført efter den 1. december 1980, og som foreskrev en lempelse af den bestemmelse, der

fandt anvendelse den 1. december 1980, udgør en »ny begrænsning« i denne artikels forstand, selv om denne skærpelse ikke øger betingelser-ne for at opnå denne tilladelse i forhold til dem, som fulgte af den be-stemmelse, der var gældende den 1. december 1980, hvilket det til-kommer den nationale ret at bedømme.”

Dom af 8. december 2011 i sag 371/08, Ziebell:

”…

66Det er netop på baggrund af ordlyden af disse bestemmelser samt formålet hermed, at fast retspraksis siden dommen af 6. juni 1995, Bozkurt (sag C-434/93, Sml. I, s. 1475, præmis 19 og 20), har udledt, at principperne indeholdt i artikel 39 EF til 41 EF i videst muligt omfang skal overføres på associeringsberettigede tyrkiske statsbor-gere (jf. denne doms præmis 58).

67Særligt for så vidt angår rækkevidden af undtagelsen vedrørende den offentlige orden i artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 har Dom-stolen følgelig fastslået, at man skal henholde sig til den fortolk-ning, der er givet den samme undtagelse på området for den frie bevægelighed for medlemsstaternes statsborgere. I denne forbin-delse har Domstolen desuden præciseret, at en sådan fortolkning er så meget desto mere begrundet, som den nævnte bestemmelse i af-gørelse nr. 1/80 er affattet i vendinger, der næsten er identiske med dem, der er anvendt i artikel 39, stk. 3, EF (jf. bl.a. dom af 4.10.2007, sag C-349/06, Polat, Sml. I, s. 8167, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

68Det følger heraf, at en sådan overførsel af principperne bag den EU-retlige grundlæggende ret til fri bevægelighed i henhold til Domstolens praksis kun er begrundet i det med associeringen EØF-Tyrkiet forfulgte formål om gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, som er indeholdt i associeringsaftalens artikel 12 (jf. bl.a. dommen i sagen Dörr og Ünal, præmis 66). Idet denne arti-kel henviser til traktatens artikler om arbejdskraftens frie bevæge-lighed, bekræfter den imidlertid det rent økonomiske formål, som udgør grundlaget for den nævnte associering.

69Hvad for det andet angår den omhandlede EU-ret bemærkes ind-ledningsvis, at direktiv 2004/38 er udstedt med hjemmel i artikel 12 EF, 18 EF, 40 EF, 44 EF og 52 EF. Dette direktiv er langtfra begræn-set til at forfølge et rent økonomisk formål, men tilsigter at lette ud-øvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og op-holde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af trakta-ten direkte er tillagt unionsborgerne, og det har navnlig til formål at styrke denne ret (jf. dom af 23.11.2010, sag C-145/09, Tsakouridis, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 23).

…

72Det følger af denne sammenligning, at til forskel fra EU-retten, så-ledes som denne er fastlagt ved direktiv 2004/38, forfølger associe-ringen EØF-Tyrkiet udelukkende et økonomisk formål og begræn-

ser sig til gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelig-hed.

73Selve unionsborgerskabsbegrebet – der er en følge af den ene om-stændighed, at en person har statsborgerskab i en medlemsstat, uanset om vedkommende er arbejdstager, og som ifølge Domsto-lens faste praksis er den grundlæggende status, der tilkommer medlemsstaternes statsborgere (jf. bl.a. dom af 17.9.2002, sag C-413/99, Baumbast og R, Sml. I, s. 7091, præmis 82, og af 8.3.2011, sag C-34/09, Ruiz Zambrano, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41) – er, som beskrevet i artikel 17 EF til 21 EF, særegen for EU-retten på dennes nuværende udviklingstrin og berettiger alene, at den betydeligt forstærkede beskyttelse mod udsendelse, der er indeholdt i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, anerkendes for unionsborgere.

74Det følger således af de væsentlige forskelle, der er mellem reglerne om associeringen EØF-Tyrkiet og de EU-retlige regler om unions-borgerskabet, ikke blot med hensyn til deres ordlyd, men også hvad angår deres formål, at disse to retlige ordninger ikke kan an-ses for ligestillede, hvorfor den ordning for beskyttelse mod ud-sendelse, der gælder for unionsborgere i medfør af artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, ikke kan finde tilsvarende anvendelse ved fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80.

…”

Dom af 15. november 2011 i sag C-256/11, Derici:

”…

89En »standstill«-klausul som den, der er indeholdt i tillægsprotokol-lens artikel 41, stk. 1, fungerer således ikke som en materiel regel, der medfører, at de relevante materielle retsregler, som den træder i stedet for, ikke kan finde anvendelse, men som en procedurelig-nende bestemmelse, der ratione temporis foreskriver, hvilke be-stemmelser i en medlemsstats lovgivning der skal anvendes ved vurderingen af retsstillingen for en tyrkisk statsborger, der ønsker at benytte reglerne om etableringsfrihed i en anden medlemsstat (jf. Tum og Dari-dommen, præmis 55, og dom af 21.7.2011, sag C-186/10, Oguz, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 28).

…

92Domstolen har allerede for så vidt angår en national bestemmelse om opnåelse af opholdstilladelse for tyrkiske arbejdstagere haft lej-lighed til at fastslå, at det er nødvendigt at sikre, at medlemsstater-ne ikke fjerner sig fra det mål, der forfølges, ved at ophæve be-stemmelser, som de har vedtaget til fordel for tyrkiske arbejdstage-res frie bevægelighed, efter at afgørelse nr. 1/80 er trådt i kraft på deres område (dom af 9.12.2010, forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak og Oguz, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 55).

93Domstolen har desuden fastslået, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at en skærpelse af en bestemmelse, som fore-skrev en lempelse af den bestemmelse, der fandt anvendelse på be-tingelserne for udøvelsen af den frie bevægelighed for tyrkiske statsborgere på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80 på den pågældende medlemsstats område, udgør en »ny begræns-ning« i denne artikels forstand, selv om denne skærpelse ikke skær-per de nævnte betingelser i forhold til dem, som fulgte af den be-stemmelse, der var gældende på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80 på denne medlemsstats område (jf. i denne ret-ning Toprak og Oguz-dommen, præmis 62).

…

95I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at ikrafttrædelsen af NAG den 1. januar 2006 har skærpet betingelserne for udøvelsen af etableringsfriheden for tyrkiske statsborgere, som befinder sig i si-tuationer som den, Murat Dereci befinder sig i.

96Det følger således af NAG’s § 21, at tredjelandsstatsborgere, herun-der tyrkiske statsborgere, som befinder sig i en situation som den, Murat Dereci befinder sig i, i almindelighed skal indgive deres an-søgning om opholdstilladelse uden for østrigsk område og har pligt til at afvente afgørelsen i udlandet.

97Derimod kunne tyrkiske statsborgere, der befandt sig i en situation som den, Murat Dereci befinder sig i, i henhold til § 49 i loven af 1997 som familiemedlemmer til østrigske statsborgere påberåbe sig etableringsfriheden og indgive en ansøgning om tilladelse til en første etablering i Østrig.

98Det må under disse betingelser konstateres, at NAG, idet den skærper betingelserne for udøvelsen af etableringsfriheden for tyr-kiske statsborgere i forhold til de betingelser, som fandt anvendelse på dem tidligere, i henhold til bestemmelser, der blev vedtaget efter tillægsprotokollens ikrafttræden i Østrig, udgør en »ny restriktion« som omhandlet i nævnte protokols artikel 41, stk. 1.

…”

Dom af 24. september 2013 i sag C-221/11, Demirkan:

”…

43I denne forbindelse bemærkes, at det ganske vist følger af Domsto-lens faste praksis, at principperne indeholdt i traktatens artikler om den frie udveksling af tjenesteydelser i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere for at ophæve restriktionerne for den frie udveksling af tjenesteydelser mellem de kontraherende parter (jf. i denne retning dommen i sagen Abatay m.fl., præmis 112 og den deri nævnte retspraksis).

44Fortolkningen af EU-rettens bestemmelser vedrørende det indre marked, herunder traktatbestemmelserne, kan imidlertid ikke au-tomatisk overføres til fortolkningen af en aftale, som EU har indgå-

et med et tredjeland, bortset fra de tilfælde, hvor det fremgår af sel-ve aftalen (jf. i denne retning dom af 9.2.1982, sag 270/80, Polydor og RSO Records, Sml. s. 329, præmis 14-16, af 12.11.2009, sag C-351/08, Grimme, Sml. I, s. 10777, præmis 29, og af 15.7.2010, sag C-70/09, Hengartner og Gasser, Sml. I, s. 7233, præmis 42).

45I denne forbindelse forpligter anvendelsen af udtrykket »på grund-lag af« i associeringsaftalens artikel 14 ikke de kontraherende par-ter til som sådan at anvende traktatbestemmelserne om fri udveks-ling af tjenesteydelser eller de bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse heraf, men kun til at tage dem i betragtning som en inspirationskilde i forhold til de foranstaltninger, der skal vedtages med henblik på at forfølge de målsætninger, som er fastsat i aftalen.

46Som anført i nærværende doms præmis 13 har associeringsrådet ikke truffet nogen foranstaltning, der skaber væsentlig relevant li-beralisering af tjenesteydelser. Associeringsrådet har indtil nu be-grænset sig til at vedtage afgørelse nr. 2/2000.

47Som Domstolen gentagne gange har fastslået, afhænger udvidelsen af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten til at omfatte en be-stemmelse, der er affattet i sammenlignelige, lignende eller endog de samme vendinger, i en overenskomst indgået af Unionen med et tredjeland, bl.a. af det formål, der forfølges med hver enkelt be-stemmelse inden for dens særlige rammer. I denne henseende er dels sammenligningen af overenskomstens formål og den sam-menhæng, hvori den indgår, dels traktatens formål og sammen-hæng af stor betydning (jf. dom af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, præmis 11, af 27.9.2001, sag C-63/99, Gloszczuk, Sml. I, s. 6369, præmis 49, og af 29.1.2002, sag C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Sml. I, s. 1049, præmis 33).

48Hvad navnlig angår associeringen EØF-Tyrkiet følger det af præ-mis 62 i dom af 8. december 2011, Ziebell (sag C-371/08, EU:C:2011:809), at det for at afgøre, om en EU-retlig bestemmelse kan anvendes analogt inden for rammerne af associeringsaftalen, er nødvendigt at sammenligne formålet med associeringsaftalen og den sammenhæng, hvori den indgår, på den ene side, med det EU-retlige instruments formål og sammenhæng, på den anden side.

49I denne forbindelse bemærkes, at der er forskelle imellem associe-ringsaftalen og tillægsprotokollen på den ene side og traktaten på den anden side bl.a. på grund af sammenhængen mellem den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for perso-ner i EU. Særligt er formålet med tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, grund-læggende forskellig fra formålet med artikel 56 TEUF og den sam-menhæng, hvori denne bestemmelse indgår, bl.a. for så vidt angår disse bestemmelsers anvendelse på modtagere af tjenesteydelser.

50Hvad for det første angår formålene har Domstolen allerede fast-slået, at associeringen EØF-Tyrkiet udelukkende har et økonomisk

formål (Ziebell-dommen, præmis 64). Associeringsaftalen og til-lægsprotokollen tilsigter grundlæggende at bidrage til Tyrkiets økonomiske udvikling (Savas-dommen, præmis 53).

…

53Udviklingen af økonomiske friheder for at muliggøre generel fri bevægelighed for personer svarende til den, der ifølge artikel 21 TEUF gælder for unionsborgere, er ikke formålet med associerings-aftalen. Et generelt princip om fri bevægelighed for personer mel-lem Tyrkiet og EU er derfor hverken fastsat i denne aftale, i tillægs-protokollen eller i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. sep-tember 1980 om udvikling af associeringen, som kun vedrører den frie bevægelighed for arbejdstagere. Associeringsaftalen garanterer desuden kun indrømmelsen af visse rettigheder på en enkelt værts-medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 18.7.2007, sag C-325/05, Derin, Sml. I, s. 6495, præmis 66).

…”

Dom af 12. april 2016 i sag C-561/14, Genc:

”…

38Det skal derfor efterprøves, om indførelsen af en ny lovgivning, der indebærer strengere betingelser for den første indrejse for mindre-årige børn af tyrkiske statsborgere bosiddende i den pågældende medlemsstat i egenskab af arbejdstagere, såsom Caner Genc’ fader, end dem, der fandt anvendelse på datoen for afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden i denne medlemsstat, kan udgøre en »ny[…] begræns-ning[…]« som omhandlet i denne afgørelses artikel 13 for de nævn-te tyrkiske statsborgeres udøvelse af arbejdskraftens frie bevæge-lighed i den nævnte medlemsstat.

39I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at en lovgivning, som gør familiesammenføring vanskeli-gere, idet den fastsætter betingelser for den første indrejse til den berørte medlemsstats område for ægtefæller til tyrkiske statsborge-re, som er strengere end dem, der fandt anvendelse på tidspunktet for tillægsprotokollens ikrafttræden, derfor udgør en »ny[…] re-striktion[…]« som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, for disse tyrkiske statsborgeres udøvelse af etableringsfriheden (dom Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 36).

40Det forholder sig således, idet en tyrkisk statsborgers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve er-hvervsvirksomhed dér kan påvirkes negativt, hvis denne medlems-stats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenfø-ring, således at den nævnte statsborger i givet fald kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin virksomhed i den berørte med-lemsstat og sit familieliv i Tyrkiet (jf. i denne retning dom Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 35).

…

43For så vidt som den forelæggende ret og den danske regering er i tvivl om, hvorvidt den fortolkning, der er anlagt i dom Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066), er forenelig med associeringsaftalens rent økonomiske formål, bemærkes, således som det fremgår af denne doms præmis 40, at det, der i dom Dogan lå til grund for Domsto-lens konklusion, hvorefter den lovgivning, som var omhandlet i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, var omfattet af stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, var den omstændighed, at der var en forbindelse mellem en tyrkisk stats-borgers udøvelse af de økonomiske friheder i en medlemsstat og familiesammenføringen, eftersom betingelserne for indrejse og op-hold for familiemedlemmerne til den nævnte statsborger med hen-blik på familiesammenføring kunne påvirke dennes udøvelse af sådanne friheder.

44Det er således kun i det omfang en national lovgivning, der gør be-tingelserne for familiesammenføring strengere, såsom den i hoved-sagen omhandlede lovgivning, kan påvirke tyrkiske arbejdstagere såsom Caner Genc’ faders udøvelse af økonomisk virksomhed på den berørte medlemsstats område, at det må fastslås, at en sådan lovgivning er omfattet af anvendelsesområdet for stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, således som generaladvo-katen har anført i punkt 27 i forslaget til afgørelse.

45Stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 og i tillægspro-tokollens artikel 41, stk. 1, således som disse er fortolket af Domsto-len, medfører derfor ingen anerkendelse af en ret til familiesam-menføring eller af en ret til etablering og ophold til fordel for tyrki-ske arbejdstageres familiemedlemmer.

46Hvad angår familiesammenføring, og således som det fremgår af dom Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066), giver Domstolens praksis ikke stand still-klausulen nogen anden virkning end at forbyde, at familiesammenføring underkastes nye betingelser, der kan påvirke en tyrkisk statsborgers udøvelse af de økonomiske friheder i en medlemsstat.

…

52Det fremgår nemlig af ordlyden af associeringsaftalens artikel 12, at aftalens parter i overensstemmelse med det rent økonomiske for-mål, som udgør grundlaget for associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, er blevet enige om at lade sig inspirere af de bestemmelser i den pri-mære EU-ret, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed, såle-des at principperne indeholdt i de nævnte bestemmelser i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere, der er tillagt rettigheder i henhold til denne associeringsaftale (jf. i denne retning dom Ziebell, C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 58 og 65-68).

…”

Dom af 29. marts 2017 i sag C-652/15, Tekdemir:

”…

38Domstolen har desuden anerkendt, at formålet bestående i at for-hindre ulovlig indrejse og ulovligt ophold er et tvingende alment hensyn med henblik på artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (jf. i denne ret-ning dom af 7.11.2013, Demir, C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 41).

39Under disse omstændigheder kan målet om en effektiv styring af migrationsstrømme, således som generaladvokaten har anført i præmis 17 i forslaget til afgørelse, udgøre et tvingende alment hen-syn, der kan begrunde en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

…”

EU-retten

Af Europa-Parlaments og Rådets direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemssta-ternes område mv. (”opholdsdirektivet”) fremgår blandt andet:

”(17) Tidsubegrænset ophold for unionsborgere, der har valgt at slå sig

varigt ned i værtsmedlemsstaten, styrker følelsen af unionsborger-skab og er en afgørende faktor med hensyn til at fremme den soci-ale samhørighed, der er et af Unionens grundlæggende mål. Alle unionsborgere og deres familiemedlemmer bør derfor sikres ret til tidsubegrænset ophold, når de har opholdt sig i værtsmedlemssta-ten i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i dette direktiv i en uafbrudt periode på fem år, og der ikke er truffet no-gen udsendelsesforanstaltning.

(18)For at være et egnet middel til integration i samfundet i den vært-smedlemsstat, hvor unionsborgeren har taget ophold, bør retten til tidsubegrænset ophold, når den én gang er opnået, ikke være un-derkastet betingelser.

…

Artikel 16

Generelle regler for unionsborgere og deres familiemedlemmer

1.Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værts-medlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.

2.Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boet sammen med unionsborgeren.

3.Opholdets uafbrudte karakter berøres ikke af midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ik-ke af fravær af længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier el-ler erhvervsuddannelse eller udstationering på en anden medlem-sstats område eller i et tredjeland.

…

Artikel 28

Beskyttelse mod udsendelse

1. Værtsmedlemsstaten skal, før den træffer afgørelse om udsendelse med begrundelse i den offentlige orden eller sikkerhed, bl.a. tage hen-syn til varigheden af den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, samt sociale og kulturelle integration i værts-medlemsstaten og tilknytning til hjemlandet.

2. Værtsmedlemsstaten må ikke træffe en udsendelsesafgørelse vedrø-rende en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationa-litet, når de har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlems-statens område, medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offent-lige orden eller sikkerhed.

3. Der må ikke træffes en udsendelsesafgørelse i forhold til en unions-borger, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed som fastlagt af medlemsstaten, hvis de:

a) har haft ophold i værtsmedlemsstaten i de ti forudgående år, eller

…”

I dom af 7. oktober 2010 i sag C-162/09, Lassal, har Domstolen om opholdsdi-rektivets artikel 16 udtalt blandt andet:

”30 Hvad angår direktiv 2004/38 har Domstolen allerede haft lejlighed

til at fastslå, at dette direktiv tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af traktaten direkte er til-lagt unionsborgerne, og navnlig har til formål at styrke denne ret, således at unionsborgerne ikke må tillægges færre rettigheder i medfør af dette direktiv, end de tillægges i medfør af de afledte retsakter, som det ændrer eller ophæver (jf. dom af 25.7.2008, sag C-127/08, Metock m.fl., Sml. I, s. 6241, præmis 82 og 59).

…

32Således som det fremgår af betragtning 17 til direktiv 2004/38, er tidsubegrænset ophold en afgørende faktor med hensyn til at fremme den sociale samhørighed og er fastsat i dette direktiv for at styrke følelsen af unionsborgerskab.

…

35Det bemærkes for det første, at den fortolkning, hvorefter kun lov-ligt ophold fem år i træk, der er påbegyndt efter den 30. april 2006, skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om der gælder denne ret til tidsubegrænset ophold, ville føre til, at en sådan ret først kan til-deles efter den 30. april 2011. En sådan fortolkning vil berøve de ophold, som unionsborgere i medfør af EU-retlige instrumenter har haft før 30. april 2006, enhver virkning med hensyn til erhvervelsen af den nævnte ret til tidsubegrænset ophold. Det skal i denne hen-

seende understreges, at EU-retten før vedtagelsen af direktiv 2004/38 allerede indeholdt bestemmelse om en ret til tidsubegræn-set ophold i visse bestemte tilfælde, som desuden er gentaget i det-te direktivs artikel 17.

36Det skal således fastslås, at et sådant resultat er i strid med formålet med direktiv 2004/38, som er gengivet i denne doms præmis 30-32, og berøver det dets effektive virkning.

37For det andet er den fortolkning, hvorefter kun lovligt ophold fem år i træk, der er ophørt den 30. april 2006 eller efter denne dato, skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om der gælder ret til tidsubegrænset ophold som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2004/38, ligeledes i strid med dette direktivs formål og effektive virkning. Unionslovgiver har nemlig betinget erhvervelsen af en ret til tidsubegrænset ophold på grundlag af artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 af unionsborgerens integration i værtsmedlemsstaten. Så-ledes som generaladvokaten har anført i punkt 80 i forslaget til af-gørelse, ville det være uforeneligt med den integrationstanke, der ligger til grund for nævnte direktivs artikel 16, at fastslå, at den fornødne grad af integration i værtsmedlemsstaten afhænger af, om opholdet fem år i træk ophørte før den 30. april 2006 eller efter denne dato.

…”

Præmis 32 og 37 er gentaget i præmis 24 i dom af 16. januar 2014 i sag C-378/12, Onuekwere.

Landsrettens begrundelse og resultat

Sagen angår i første række, om den skærpelse af den tidsmæssige betingelse for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark, der er foretaget, efter at stand still-bestemmelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, og som var gældende på det tidspunkt, hvor Udlændingenævnet meddelte afslag på Sagsøgers ansøgning, udgør en ny begrænsning omfattet af artikel 13.

Efter de på afgørelsestidspunktet gældende regler i udlændingelovens § 11 skulle en udlænding for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse navnlig have haft lovligt ophold i mindst 6 år, jf. dagældende udlændingelov § 11, stk. 3, nr. 1, og herudover opfylde de øvrige i § 11 stk. 3, nævnte betingelser og to ud af de fire betingelser i stk. 4. Efter § 11, stk. 5, kunne der dog meddeles tidsube-grænset opholdstilladelse efter 4 års lovligt ophold, hvis ansøgeren opfyldte alle fire betingelser i stk. 4 og betingelserne i § 11, stk. 3, nr. 2-9.

Da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft den 1. december 1980, kunne en tyrkisk stats-borger, der havde haft lovligt ophold i landet i 5 år, herunder som familiesam-menført eller arbejdstager, opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. § 33 i be-kendtgørelse nr. 196 af 23. maj 1980 om udlændinges adgang til og ophold i Danmark. Af bekendtgørelsens § 36, stk. 3, jf. § 25, stk. 1, fulgte endvidere, at en

tyrkisk statsborger, der som Sagsøger havde opnået opholdstilladelse som familiesammenført, ikke kunne få inddraget sin tidsbegrænsede opholdsret i tilfælde af skilsmisse efter 2 års ophold her i landet.

Efter de anbringender, som Sagsøger har anført, skal landsretten alene tage stilling til, om det tidsmæssige krav om lovligt ophold i 6 år efter § 11, stk. 3, nr. 1, (med mulighed efter § 11, stk. 5, for at kunne nøjes med 4 års lovligt ophold, forudsat ansøgeren opfyldte alle betingelser i § 11, stk. 3, nr. 2-9, og stk. 4), der gjaldt, da afgørelsen blev truffet, set i forhold til kravet om lovligt ophold på 5 år på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80, udgør en ny restrik-tion i stand still-bestemmelsens forstand. Sagen angår således hverken de øvri-ge krav efter den på afgørelsestidspunktet gældende udlændingelov § 11, stk. 3 og 4, eller de ændringer, der siden afgørelse nr. 1/80 er sket i adgangen for en tyrkisk statsborger, der har opnået opholdstilladelse som familiesammenført eller som arbejdstager, til at blive i landet i tilfælde af skilsmisse, arbejdsløshed eller ved ændringer i den pågældendes arbejdsforhold.

Det fremgår af EU-Domstolens dom af 9. december 2010 i de forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak og Oguz, præmis 44, at ændringer i betingelserne for tildeling af opholdstilladelse er omfattet af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ”[i] det omfang disse ændringer påvirker situationen for tyrkiske arbejdstagere” . I nyere praksis har Domstolen i stedet brugt en formulering, hvorefter det er af-gørende, om en ny national foranstaltning ”har til formål eller følge, at en tyr-kisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på den pågældende, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i den pågæl-dende medlemsstat” , jf. herved senest præmis 19 i sag C-379/20, B mod Udlæn-dingenævnet. Det kan efter landsrettens opfattelse ikke antages, at Domstolen, som ikke har udtalt sig i den retning, med den ændrede formulering har tilsig-tet at ændre anvendelsesområdet for artikel 13 set i forhold til ældre retspraksis.

Spørgsmålet er dermed, om den skete tidsmæssige skærpelse af betingelserne for opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse ”påvirker” situationen for tyr-kiske arbejdstagere eller, med Domstolens nyere formulering, indebærer, at tyrkiske statsborgere underkastes betingelser for deres ”udøvelse af arbejds-kraftens frie bevægelighed” , som er mere restriktive end dem, der fandt anven-delse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft.

EU-Domstolen har i blandt andet præmis 19 og 20 i sag C-434/93, Bozkurt, og præmis 66 i sag 371/08, Ziebell, udtalt, at principperne i artikel 39 EF til 41 EF i videst muligt omfang skal overføres på associeringsberettigede tyrkiske stats-borgere. Domstolen har imidlertid samtidig i blandt andet Ziebell-dommens præmis 68 slået fast, at denne overførsel af principperne bag den EU-retlige

grundlæggende ret til fri bevægelighed kun er begrundet i det med associerin-gen EØF-Tyrkiet forfulgte formål om gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, jf. associeringsaftalens artikel 12, som bekræfter det rent økonomiske formål med associeringen. Det følger, jf. præmis 69 i Ziebell-dommen, heraf, at det vidererækkende formål om at sikre unionsborgeres udø-velse af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, der, jf. blandt andet præmis 32 og 37 i sag C-162/09, Lassal, ligger til grund for opholdsdirektivet, ikke gælder for så vidt angår afgørelse nr. 1/80.

Domstolen har i præmis 40 i sag C-434/93, Bozkurt, endvidere udtalt, at tyrki-ske arbejdstageres ret til fortsat at opholde sig på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér er et accessorium til udøvelsen af en lovlig be-skæftigelse, som bortfalder, såfremt den pågældende er blevet fuldstændigt og varigt uarbejdsdygtig. Af det anførte synes at følge, at en skærpelse af adgan-gen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse med heraf følgende ret til at forblive i en medlemsstat, efter at den tyrkiske statsborger er ophørt med sit arbejdsliv og dermed ikke (længere) udøver arbejdskraftens frie bevægelighed, ikke er omfattet af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. I den forbindelse må regler, der vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring med ægtefæller eller børn, , jf. herom blandt andet præmis 39 og 40 i sag C-561/14, Genc, antages at have en langt mere direkte betydning for en tyrkisk statsborgers beslutning om at rejse til en medlemsstat for der at udøve lønnet beskæftigelse, end de tidsmæssige betingelser for at opnå adgang til efter endt arbejdsliv eller i tilfælde af varig uarbejdsdygtighed at kunne forblive boende i medlemsstat.

Landsretten bemærker dog, at der – som anført af Sagsøger – kan anføres argumenter for, at en skærpelse af adgangen til at opnå tidsubegrænset ophold-stilladelse med heraf følgende ret til at forblive i en medlemsstat, efter at den tyrkiske statsborger er ophørt med sit arbejdsliv, er en ny restriktion i stand still-bestemmelsens forstand.

Landsretten har derfor på ny overvejet, om der bør forelægges et præjudicielt spørgsmål for EU-Domstolen herom i medfør af TEUF artikel 267, stk. 1. Efter Domstolens praksis i navnlig den nævnte sag C-434/93, Bozkurt, og henset til det resultat, som landsretten, jf. nærmere nedenfor, under alle omstændigheder er nået til, har landsretten imidlertid ikke fundet anledning hertil.

Såfremt skærpelsen i adgangen til at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse måtte anses for en ny restriktion efter stand still-bestemmelsen i artikel 13 i af-gørelse nr. 1/80, har Sagsøger ikke bestridt – og det er også åbenbart – at den dagældende betingelse for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse efter 6 års lovligt ophold i udlændingelovens § 11, stk. 3, nr. 1, fra lovgivers side er be-grundet i det i EU-Domstolens praksis anerkendte almene hensyn til at sikre

integration, jf. herved blandt andet præmis 26 i sag C-379/20, B mod Udlændin-genævnet, og præmis 39 i sag C-652/15, Tekdemir.

Spørgsmålet ville herefter være, om kravet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette hensyn og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formå-let.

Krav om et ophold i den pågældende stat af en vis længde ses generelt aner-kendt i EU-retten og international ret som et forhold, der har betydning for, hvor integreret en person er i et opholdsland og dermed, hvilken grad af be-skyttelse den pågældende skal have mod at miste sin opholdsret og mod at bli-ve udvist, jf. herved blandt andet opholdsdirektivets artikel 16 og artikel 28, artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om beskyttelse efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 mod udvisning i blandt andet dom af 23. juni 2008 i sag 1638/03, Mas-lov mod Østrig.

Betingelsen i den dagældende udlændingelov § 11, stk. 3, nr. 1, må følgelig an-ses for egnet til at sikre det tilsigtede formål om at sikre integration, og der ses ikke at være grundlag for at antage, at den af lovgiver fastsatte periode på 6 år går videre end nødvendigt. Det må herved tillige tages i betragtning, at der ef-ter § 11, stk. 5, kunne opnås tidsubegrænset opholdsret efter 4 år, hvis alle be-tingelser i udlændingelovens § 11, stk. stk. 3, nr. 2-9, og stk. 4, var opfyldt.

Det følger heraf, at den skærpede betingelse for opnåelse af tidsubegrænset op-holdstilladelse i den dagældende udlændingelov § 11, stk. 3, nr. 1, jf. tillige stk. 5, jf. stk. 4 – såfremt den blev anset for en ny restriktion omfattet af stand still-bestemmelsen – må anses for at forfølge et lovligt formål om at sikre en vellyk-ket integration og for at ikke at gå videre end nødvendigt. Der er herefter ikke anledning til at tage stilling til, om den skærpede betingelse tillige er egnet til og nødvendig for at styre immigrationsstrømmene.

Landsretten tager på den ovennævnte baggrund Udlændingenævnets påstand om frifindelse til følge.

Efter sagens udfald skal statskassen i sagsomkostninger betale 125.000 kr. til Udlændingenævnet til dækning af udgifter til advokatbistand inkl. moms. Der er ved fastsættelsen af beløbet til advokat taget hensyn til sagens principielle betydning og dens omfang og forløb, herunder at der har været foretaget en delforhandling om præjudiciel forelæggelse.

THI KENDES FOR RET:

Udlændingenævnet frifindes.

I sagsomkostninger skal statskassen inden 14 dage betale 125.000 kr. til Udlæn-dingenævnet. Beløbet forrentes efter rentelovens § 8 a.

3. instans	HøjesteretHJR	DDB sags nr.: 15824/22 Rettens sags nr.: BS-8270/2022-HJR	Afsluttet
2. instans	Østre LandsretOLR	DDB sags nr.: 190/22 Rettens sags nr.: BS-14595/2020-OLR	Anket

Sagen drejer sig om Udlændingenævnets afgørelse, hvorved nævnet stadfæstede Udlændingestyrelsens afslag på Sagsøgers ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark. Sagsøger er tyrkisk statsborger

Sagens oplysninger

Dom

Oplysning om appel

Øvrige sagsoplysninger