Dom
RETTEN I HJØRRING
DOM
afsagt den 11. december 2018
Sag BS-19930/2018-HJO
Sagsøger
(advokat Flemming Elbæk)
mod
Planklagenævnet
(advokat Britta Moll Bown)
Denne afgørelse er truffet af Dommer.
Sagens baggrund og parternes påstande
Denne sag drejer sig om, hvorvidt Sagsøger, er klageberetti-get i medfør af planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3, i forhold til Frederiks-havn Kommunes vedtagelse af Lokalplan nr., dagligvarebutik ved Vej, By, og Kommuneplantillæg nr..
Sagsøger har påstået sagsøgte, Planklagenævnets, afgørelse af 24. april 2018 hjemvist til fornyet behandling.
Planklagenævnet har påstået frifindelse.
Sagen er anlagt den 8. juni 2018.
Retten har den 21. august 2018 besluttet, at sagens behandling skulle ske uden anvendelse af reglerne i retsplejelovens kapitel 39.
2
Oplysningerne i sagen
Denne dom indeholder ikke en fuldstændig sagsfremstilling, jf. retsplejelovens § 218a, stk. 2.
Af Planklagenævnets afgørelse af 24. april 2018 fremgår blandt andet følgende:
”…
AFGØRELSE
i klagesag om Frederikshavn Kommunes endelige vedtagelse af Lokalplan nr., Dagligvarebutik ved Vej, By, og Kommuneplantillæg nr.
Frederikshavn Kommune har den 20. december 2017 vedtaget Lokalplan nr., Dagligvarebutik ved Vej, By, og Kommuneplantillæg nr.. Planklagenævnet har modtaget en klage over afgørelserne.
Planklagenævnet kan ikke behandle klagen, da klageren ikke er klageberettiget.
…
3. Planklagenævnets bemærkninger og afgørelse
3.1. Generelt om klageberettigelse
Planlovens § 59 fastsætter følgende om klageberettigelse:
§ 59. Klageberettiget efter § 58 er erhvervsministeren og i øvrigt enhver med retlig interesse i sagens udfald, herunder en nationalparkfond oprettet efter lov om nationalparker.
Stk. 2. Klageberettiget efter § 58, stk. l, nr. l, 3, 4 og 5, er endvidere lands-dækkende foreninger og organisationer, der som hovedformål har beskyt-telsen af natur og miljø eller varetagelsen af væsentlige brugerinteresser indenfor arealanvendelsen, på betingelse af,
l) at foreningen eller organisationen har vedtægter eller love, som
dokumenterer dens formål, og
2) at foreningen eller organisationen repræsenterer mindst 100 med-
lemmer.
Udtrykket "retlig interesse" tillægges forskellig betydning afhængigt af, hvad der klages over.
I sager om tilvejebringelse af planer og i sager om lokalplanpligt anses i praksis en ganske vid personkreds for klageberettigede. Denne praksis hænger sammen med det centrale hensyn i planloven om inddragelse af offentligheden i planprocessen.
3
En tilknytning til det pågældende lokalområde som grundejer, beboer, arbejdstager, erhvervsdrivende eller lokal forening og lignende anses normalt for tilstrækkeligt. Personer, foreninger og myndigheder, som efter loven forudsættes inddraget i tilvejebringelsen af planer, anses som hovedregel for klageberettigede både mht. overholdelse af procedureregler og mht. andre retlige spørgsmål angående planlægningen.
Hvis en klager ikke bor inden for planområdet, får afstanden til klagerens ejendom væsentlig betydning. Der er ikke noget bestemt krav til afstanden; der skal foretages en konkret vurdering i den enkelte sag. I vurderingen indgår afstanden set i forhold til planområdets størrelse samt planens hovedindhold og betydning for nærområdet. Trafikale forhold i lokalom-rådet vil i nogle tilfælde kunne begrunde, at en klager har en individuel og væsentlig interesse i en sags udfald. En ideel interesse i overholdelse af planloven er derimod ikke tilstrækkelig.
3.2. Klageberettigelse i den konkrete sag
3.2.1. Klageberettigelse som beboer i byen
Klageren har i sine supplerende bemærkninger af 18. marts 2018 oplyst, at klagen er indgivet af klageren som fysisk person. I den oprindelige klage er klagers navn og private adresse også gengivet. Der er ikke i den forbindelse henvist til klagerens relation til Ejerforening, virksomheder eller andet.
Planklagenævnet har derfor vurderet, om klageren som fysisk person og beboer i By er klageberettiget.
Klageren har adresse ca. 2 km fra lokalplanområdet i fugleflugtslinje.
Planklagenævnet finder ikke, at klageren er berørt på en måde, der ad-Skiller sig væsentligt fra påvirkningen for en meget vid kreds af borgere i området. Nævnet har navnlig lagt vægt på den store afstand fra klagerens bopæl til lokalplanområdet, og at påvirkningen ved etablering af en daglig-va-rebutik i lokalplanområdet vil være den samme for det betydelige antal andre boliger, der ligger inden for samme afstand fra lokalplanområdet som klagerens bolig.
…
3.2.3. Klageberettigelse som følge af generel interesse
Planklagenævnet finder ikke, at klagerens ideelle eller mere generelle interesse i, at kommunen overholder planlovens detailhandelsbestemmelser, og i at kommunen værner om detailhandelslivet i bymidten, indebærer, at klageren har en retlig interesse. Klageren er således heller ikke af denne grund klageberettiget.
3.2.4. Klageberettigelse som følge af udlejning til butikker
4
Planklagenævnet har vurderet, om klagerens relation til selskaberne Virksomhed ApS 1 og til Virksomhed ApS 2, som udlejer ejendomme til butikker i By, kan medføre, at klageren er klageberettiget.
En kommune kan ud over bymidter og bydelscentre udlægge arealer til enkeltstående butikker, jf. planlovens 5 n, stk. l, nr. 2, som det er sket i den konkrete sag. Planlægningen skal baseres på det lokale kundegrundlag. Det følger heraf, at der kan og skal lægges vægt på konkurrencemæssige forhold i forbindelse med planlægning for en enkeltstående butik, og kon-kur-rencemæssige hensyn er således en værnet interesse i en sådan sag. En klagers interesse i konkurrencen i området kan derfor efter omstændighederne medføre, at den pågældende er klageberettiget.
Det er dog fortsat en betingelse, at klagerens interesse er tilstrækkelig konkret og adskiller sig fra den interesse, som en større kreds måtte have.
Planklagenævnet bemærker, at klagen i den konkrete sag er indgivet af klageren som fysisk person og ikke af selskaberne, som er selvstændige juridiske personer i form af anpartsselskaber. Selvom klageren ejer alle anparterne i selskaberne, finder Planklagenævnet ikke, at klageren som fysisk person kan sidestilles med selskaberne i forhold til spørgsmålet om klageberettigelse. Nævnet har bl.a. lagt vægt på de særlige hæftelsesforhold, der gælder for selskaber.
Planklagenævnet finder endvidere ud fra en samlet vurdering, at klageren ikke som følge af relationerne til selskaberne kan siges at have en sådan interesse i sagen, at klageren er klageberettiget. Nævnet har i den forbindel-se lagt vægt på, at 3 af ejendommene har en sådan beliggenhed, at nævnet ikke finder, at butikkerne i disse ejendomme i sig selv ville kunne være klageberettigede. Nævnet har endvidere lagt vægt på, at den fjerde af ejendom-mene (Adresse 1) ligger i en afstand på 760 m i fugleflugts-linje. Nævnet har endelig lagt vægt på, at klagerens interesse alene har en indirekte karakter, idet den er afledt af, at klageren er eneanpartshaver i det ene selskab, som er eneanpartshaver i det andet selskab, som udlejer Adresse 1, og at klageren er direktør i de to selskaber. Klageren indgår heller ikke efter det oplyste i ejerkredsen eller ledelsen af selve dagligvarebutik-ken på Adresse 1.
…
3.3. Afgørelse om klageberettigelse
Planklagenævnet finder ikke, at klageren har den fornødne retlige interesse i sagen, og klageren er således ikke klageberettiget.
På denne baggrund afviser Planklagenævnet at behandle klagen.
Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales. Beløbet vil blive overført til indbetalerens NemKonto inden for ca. en måned.
5
Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 4, stk. l, i lov om Planklagenævnet.
…”
Forklaringer
Sagsøger har forklaret, at hun er uddannet som tilskærer og senere som beskæftigelsesvejleder og zoneterapeut. Hun havde klinik i sit eget hjem, indtil hun solgte huset til sin søn og flyttede til Adresse 2.
Efter hendes mands død blev hun direktør og eneanpartshaver i Virksomhed ApS 1 og i Virksomhed ApS 2. Desuden er hun formand for ejerforeningen i den ejendom, hvor hun bor.
Virksomhed ApS 2 ejer ejendommene Adresse 3, Adresse 4 og Adresse 1, alle By. I ejendommen Adresse 3 er der 13 lejemål, heraf 2 butikslokaler på henholdsvis 120 m² og 77 m². Lokalet på 120 m² er udlejet til tøjbutik. Det andet butikslokale har været udlejet til en sportsbutik frem til august 2018. Det er endnu ikke lykkes at leje det ud igen. I ejendommen Adresse 4 er der 6 boliglejemål, og i ejendom-men Adresse 1 er der 1 lejemål, som er udlejet til Rema 1000 til butik.
Hendes afdøde mands familie har været tilknyttet By gennem generationer, og hun har selv boet i By siden 1972, hvor hun blev gift med sin mand. Hun og hendes mand begyndte at købe ejendomme op i By bymidte for ca. 40 år siden for at bevare de gamle bygninger, som var truet af ombygning til moder-ne stil, og det syntes de var en skam, så de købte Ejendom 1, Ejendom 2 og Ejendom 3. Ejendommene blev købt sammen med hendes mands bror. Inden hendes mand døde, delte de ejendommene, og de fik ejendommene Adresse 3, Adresse 4 og Adresse 1.
Hun har personligt en stor interesse i, at så unik en by som By bliver ved med at have en rigtig dejlig bymidte, der er levende og med butikker. Hvis der først er butikker, der får lov til at bygge uden for bymidten, så kommer der flere butikker, der får lov til at bygge uden for bymidten, og det vil give endnu mere butiksdød inde i midtbyen. Der er mange butikslokaler, der står tomme inde i midtbyen, også større lokaler, og nogle i mere end 2 år. Der er ingen af disse lo-kaler, der vil kunne rumme en Nettobutik, men der er jord i midtbyen, som der kunne lægges en Nettobutik på, og det ville også være rigtig fint for alle de sej-lere, de har i By, så sejlerne var fri for at skulle helt op til Adresse 1 for at handle. Det ville være dejligt, at der kom en Netto til By, men den skal ligge inde i byen. Grunden til, at hun synes, at det er en god idé, at der kommer en Netto til By, er, at jo flere butikker der er, jo flere mennesker vil der kom-me til By for at handle. Der er også et opland til By med mange pensioni-ster, og når de skal flytte og vælge, om de vil flytte til Dronninglund, By eller
6
Frederikshavn, så kunne flere butikker, herunder en Nettobutik, også tiltrække flere til at bosætte sig i By.
Hun har kun ét NemID, og det er hendes eget, og det bruger hun til det hele, også vedrørende selskaberne.
Hun valgte at klage som privatperson og ikke på vegne af selskaberne, fordi det er hende, der gerne vil klage. Selvfølgelig er hun og selskaberne forbundne, men hun gjorde det som privatperson, også fordi hun bliver ked af det, når hun er nede i byen, eller når hun er ude ved lejerne, og de siger, hvor er det også ær-gerligt med alle de tomme butikker, og bare de fik en købmand nede i byen.
Parternes synspunkter (proceduren)
Parterne har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med deres på-standsdokumenter.
Sagsøger har til støtte for sin påstand anført følgende i påstandsdoku-ment af 29. oktober 2018:
”
3. ANBRINGENDER
Sagsøgers anbringender er i det følgende struktureret således, at der i pkt. 3.1. argumenteres for, hvorledes vurderingen af klageberettigelse i medfør af plan-loven skal foretages. Herefter argumenteres der for sagsøgers klageberettigelse som følge af dennes tilknytning til lokalplanområdet i pkt. 3.2., for sagsøgers klageberettigelse som følge af dennes planlægningsmæssige relevante interesse i pkt. 3.3. og for sagsøgers klageberettigelse som eneanpartshaver i pkt. 3.4. En-delige foretages sammenfattende opsamling i pkt. 3.5.
Til støtte for den nedlagte påstand gøres følgende gældende:
3.1. Parter og klageberettigelse
Det gøres overordnet gældende, at sagsøger som fysisk person har en væsent-lig, individuel og retlig interesse i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. de-cember 2017 om vedtagelse af Lokalplan nr. og Kommuneplantillæg nr. og dermed er klageberettiget i medfør af planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3.
l sager om planers tilvejebringelse anerkendes generelt en meget vid kreds af klageberettigede, idet fysisk planlægning er kendetegnet ved en vid adgang for offentligheden til at deltage i planproces-sen. Kredsen af klageberettigede efter planloven er således ikke identisk med vurderingen af, om der foreligger parts-status efter forvaltningsloven.
7
Der ikke i planloven – som ved det forvaltningsretlige partsbegreb – identitet mellem parterne i en sag og kredsen af klageberettigede, idet kredsen af klage-berettigede traditionelt er betydeligt større end kredsen af parter.
Det fremlagte bilag A og det i punkt 6.2 anførte vedrører alene vurderingen af partsstatus for en fysisk person i en sag, hvor den juridiske person (selskabet) al-lerede er særskilt adressat for en forvaltningsmæssig afgørelse. Indholdet af det-te bilag har ingen særskilt relevans for nærværende sag og for vurderingen af sagsøgers klageberettigelse i medfør af planloven. Spørgsmålet om, hvorvidt en eneanpartshaver også er part i sager, hvor den pågældendes selskaber i forvejen er part, er således uden relevans for nærværende sag.
Ved fastlæggelsen af klageberettigelsen i sager om tilvejebringelse af plan-grundlag, herunder lokalplaner, lægges der hovedsageligt vægt på klagers (geografiske) tilknytning til planområdet samt klagers planlægningsmæssige re-levante interesse i sagen i øvrigt.
Der skal foretages en konkret vurdering med udgangspunkt i den berørte plan-lægningsmæssige interesse, hvor bl.a. afstanden til lokalplanområdet, planens hovedindhold samt betydning for nærområdet indgår.
I forhold til vurderingen af tilknytningen til lokalplanområdet, bliver det afgø-rende, at vedtagelsen af plangrundlaget markant ændrer detailhandelsstruktu-ren for By og dermed har en effekt, der rækker langt ud over afgrænsningen af lokalplanområdet.
Sagsøgers geografiske og planlægningsmæssige relevante interesse i øvrigt i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017 om vedtagelse af Lokalplan nr. og Kommuneplantillæg nr. for området Vej i By vil blive behandlet i det følgende.
3.2. Klageberettigelse som følge af tilknytning til lokalplanområdet
Det gøres gældende, at sagsøger har en tilstrækkelig geografisk tilknytning til ramme- og lokalplan-området, som omfattes af det vedtagne plangrundlag i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017, og at sagsøger har en planlægningsmæssig relevant interesse i afgørelsen og plangrundlaget. Sagsø-ger er således klageberettiget, jf. planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3.
Som fastslået i bl.a. afgørelse af 21. juli 2017 (NMK-33-04167) skal sagsøgers geografiske tilknytning til lokalplanområdet bedømmes ud fra en samlet vurde-ring, hvor afstanden set i forhold til plan-områdets størrelse samt planens hove-dindhold og betydning for nærområdet indgår. Beboere bosiddende uden for et berørt lokalplanområde kan i forbindelse med vurderingen også anses for kla-geberettigede.
8
Sagsøgers private bopæl er beliggende blot ca. 2 km fra lokalplanområdet, mens de udlejningsejendomme, der udgør sagsøgers virksomhed, herunder ejendom-mene som udlejes til detailhandelsfor-mål, er beliggende i en afstand på mellem ca. 750 meter til ca. 1,7 km i fugleflugtslinje fra lokalplan-området, jf. bilag 8.
Sagsøger har som følge heraf en retlig interesse i, at detailhandlen ikke flyttes ud af bymidten.
Flyttes detailhandlen ud af bymidten, kan dette afstedkomme, at erhvervsloka-ler i centrum ligger øde hen, og at bylivet derved langsomt dør ud med væsent-lig negative konsekvenser til følge for både sagsøger samt byens øvrige beboe-re.
Den bebyggelses- og planlægningsmæssige sammenhæng mellem planområdet som indeholdt i Lokalplan nr. og Kommuneplantillæg nr. og sagsøgers ejendomme i bymidten tilsiger, at den beskedne afstand mellem sagsøgers bopæl og lokalplanområdet i sig selv er tilstrækkeligt til at statuere sagsøgers planlægningsmæssige relevante interesse i afgørelsen og planområ-det og dermed klageberettigelse, jf. planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3. Hertil kommer, at sagsøger ejer en række ejendomme i bymidten tæt på plan-området, hvilket understøtter, at sagsøger som fysisk person er klageberettiget.
3.3. Klageberettigelse som følge af planlægningsmæssig relevant interesse
Udover at afstanden til lokalplanområdet er tilstrækkeligt til at statuere den for-nødne tilknytning og dermed klageberettigelse for sagsøger, er der andre mo-menter, som ud fra en samlet vurdering af den berørte interesse i forbindelse med vedtagelsen af plangrundlaget tilsiger, at sagsøger har en så planlægnings-mæssig relevant interesse i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017, at sagsøger er klageberettiget.
Foruden at være beboer i By udøver sagsøger som nævnt erhvervsaktivitet i By bymidte med udlejning af fast ejendom til detailhandels- og boligformål. Den af sagsøger udøvede erhvervsaktivitet er for den dels vedkommende iden-tisk med indholdet af det plangrundlag, som blev vedtaget med Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017, hvorefter der gives tilladelse til op-førelse af en detailhandelsbutik uden for By bymidte. Dette berører detail-handelslivet i bymidten og dermed sagsøgers interesser direkte.
Af afgørelsen MAD 2011.2682 (Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 18/11 2011, NMK-33-00190) fremgår det eksplicit, at der er et særligt hensyn at tage til inddragelsen af offentligheden ved planlægning til butiksformål og navnlig i de tilfælde, hvor kommuneplanens hovedstruktur for detailhandel ændres.
Der er ingen tvivl om, at sammenfaldet mellem det vedtagne plangrundlags ho-vedindhold (detailhandel) og den af sagsøger udøvede erhvervsaktivitet i by-midten - samt plangrundlagets betydning for hele nærområdet i By med den
9
ændrede detailhandelsstruktur til følge - medfører, at en langt større person-kreds end blot beboerne i lokalplanområdet eller beboerne i umiddelbar nær-hed heraf er omfattet af kredsen af de klageberettigede i den konkrete sag.
Det er udgangspunktet i planloven, at detailhandel skal placeres i bymidter og bydelscentre, jf. planlovens § 5 m, stk. 1, idet etablering af detailhandel i bydels-centre kræver et indbyggertal på mindst 20.000 indbyggere, hvorfor dette ikke er relevant for By. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
§ 5 m. Arealer til butiksformål skal udlægges i den centrale del af en by (bymid-ten). I byer med 20.000 indbyggere og derover kan der udlægges arealer til butiks-formål i den centrale del af en bydel (bydelscenter).
Lokalcentre kan dog udlægges som sket ved Lokalplan nr. og Kommuneplantillæg nr., jf. planlovens § 5 n, stk. 1, nr. 2:
§ 5 n. Ud over bymidter og bydelscentre kan der 1) udlægges arealer til aflast-ningsområder i byer, hvor der er et tilstrækkeligt kunde-grundlag, bl.a. for at give plads til butikker, som ikke uden videre kan placeres i bymidten, 2) udlægges arealer til butiksformål i et lokalcenter eller placeres enkeltstående bu-tikker, som alene tjener til lokalområdets daglige forsyning, […..]
Etableringen af lokalcentre udgør således, jf. ordlyden til § 5 n, stk. 1, en undta-gelse til udgangspunktet om, hvor der kan planlægges for detailhandel. Lokal-centre kan dog kun udlægges, såfremt planlovens nærmere betingelser herfor er opfyldt. Det grundlæggende krav er, at der er et konkret opland til lokalcen-tret, hvilket efter sagsøgers opfattelse ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Det følger videre af lovforarbejderne til planlovens §§ 5 m-5 n (Lovforslag L148 af 6. februar 2007, Almindelige bemærkninger):
” Hermed fastholdes det, at butikkerne som hovedregel skal lokaliseres i bymidterne, og at planlovens formål om at fastholde en varieret butiksforsyning i de mindre og mellemstore byer understøttes. I modsætning hertil ville en øget adgang til place-ring af butikker uden for bymidten i højere grad reducere muligheden for fortsat at opretholde en varieret butiksforsyning i de mindre byer i oplandet.”
Samt af lovforarbejderne til ændringerne af planlovens § 5 l (Lovforslag L121 af 25. januar 2017, Specielle bemærkninger til nr. 15 og 16):
” At arealer til butiksformål fortrinsvis skal udlægges i bymidter og bydelscentre. Bydelscentre, aflastningsområder og lokalcentre bør ikke placeres på en sådan må-de, at de samlet set vil medføre en funktionsudtømning af bymidten.”
10
Det er således fortsat hensigten, trods indførelsen af nye bestemmelser og æn-dring af eksisterende, at værne om den planlægningsmæssige interesse i at lo-kalisere butikker i bymidterne for at undgå funktionsudtømning.
Plangrundlaget som vedtaget af Frederikshavn Kommune den 20. december 2017 medfører en markant ændring af detailhandelsstrukturen for By, idet der - som anført - gives mulighed for etablering af et lokalcenter uden for af-grænsningen af bymidten, hvilket berører beboere og erhvervsdrivende med in-teresser (aktivitet) i bymidten i væsentlig større grad end de umiddelbare nabo-er til selve dagligvareforretningen. Enhver med fornøden tilknytning til bymid-ten mv. sådan som sagsøger vil derfor være umiddelbart klageberettigede i for-hold til etableringen af lokalcentre, der har en direkte og afledt effekt på ejen-dommene i bymidten (den værnede interesse).
Ovennævnte bestyrkes af, at den samlede detailhandelsomsætning for daglig-varebutikkerne i hele By by skønsmæssigt udgør ca. 272,5 mio. kr.
Den årlige gennemsnitsomsætning for en NETTO-dagligvarebutik estimeres til ca. 40 mio. kr. En forventet årlig omsætning fra en Netto-dagligvarebutik på 40 mio. kr. vil skønsmæssigt betyde, at ca. 14,67 % af den samlede detailhandels-omsætning flyttes væk fra bymidten. Dette vil i denne sammenhæng indebære en væsentlig påvirkning af detailhandelsstrukturen for By.
Støttebilag med opgørelse over detailhandelsomsætningen for dagligvarebutik-kerne i By for 2017 samt den gennemsnitlige omsætning for Netto-daglig-va-rebutikkerne på landsplan i 2016 er fremlagt som sagens bilag 9.
Frederikshavn Kommune har således med sin afgørelse af 20. december 2017 vedtaget et plangrundlag, der væsentligt ændrer strukturen for detailhandlen i By.
Der er med Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017 sket en væsentlig forrykkelse af detailhandelsstrukturen i By og sagsøger har, ud over den fornødne geografiske tilknytning, en væsentlig og individuel planlæg-ningsmæssig relevant interesse i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. de-cember 2017, der er værnet af planloven, hvorfor sagsøger er klageberettiget.
I afgørelsen MAD 2014.183 (Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 16/6 2014) er det fastslået, at opførelsen af et butikscenter (Fields) på Amager havde en sådan effekt på detailhandelslivet i hovedstadsområdet, at en større kreds, herunder en erhvervsdrivende med en butik i en afstand på 1,5 km fra lokalpla-nområdet, var klageberettiget.
3.4. Klageberettigelse som eneanpartshaver
3.4.1. Overordnet
11
Spørgsmålet om sagsøgers klageberettigelse som eneanpartshaver drejer sig i det væsentligste om, hvorvidt en eneanpartshaver i et selskab, der ejer ejen-domme til boligformål og detailhandels-formål i bymidten, har en retlig interes-se i selskabets sag i forbindelse med gennemførelse af en detailhandelsstruktur, hvor skønsmæssigt ca. 14,67 % af detailhandelsomsætningen flyttes væk fra by-midten i By i forbindelse med etableringen af et lokalcenter.
At sagsøger har den fornødne planlægningsmæssige retlige interesse og der-med er klageberettiget som eneanpartshaver, redegøres der for i det følgende.
3.4.2. Fuld identitet mellem eneanpartshaver og ejerskabet til dennes selskab
Der er fuld identitet mellem sagsøger som fysisk person og ejerskabet til selska-berne Virksomhed ApS 1 og Virksomhed ApS 2, idet sagsøger er eneejer af begge selskaber, og sagsøger har derfor den fornødne retlige interesse i Frede-rikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017 til at være klageberettiget.
At sagsøger har valgt at udøve udlejningsvirksomhed gennem en selskabskon-struktion skal ikke tillægges betydning i nærværende sammenhæng og kan ik-ke i sig selv – som anført af sagsøgte, jf. bilag 1 - afskære sagsøger i egenskab af fysisk person fra at være klageberettiget.
Det er sagsøger i egenskab af fysisk person og eneejer af selskaberne, som i sid-ste ende berøres af afgørelsen af 20. december 2017, hvorefter der tilvejebringes et lokalcenter uden for bymidten i strid med planlovens detailhandelsbestem-melser, hvorfor sagsøger også som følge heraf er klageberettiget.
Den berørte interesse - ikke de selskabsretlige forhold - er afgørende i forhold til vurderingen af spørgsmålet om klageberettigelse.
Sagsøgers ejerskab af samtlige anparter i holdingselskabet Virksomhed ApS 1 og dermed af ejendommene i driftsselskabet Virksomhed ApS 2 afføder en direkte og væsentlig interesse for ejeren (den fysiske person) i relation til, at der ikke gennemføres fysisk planlægning i strid med planlovens detailhandelsbe-stemmelser. Denne interesse er værnet af planloven. Det bemærkes i den for-
bindelse, at det fremgår af planlovens § 59, stk. 1, at enhver er klageberettiget,
hvorfor der ikke skal sondres mellem, hvorvidt sagsøger driver virksomhed i selskabsform eller ej.
3.4.3. Faktisk repræsentation af selskaber
Ved stiftelse af kapitalselskaber kan en eneanpartshaver, såfremt denne er en fysisk person, vælge at benytte dennes private NemID til brug for repræsenta-tion og tegning af selskabet fremfor at bestille en medarbejdersignatur. Som do-kumentation herfor vedlægges registreringsbekræftelse (bilag 10) samt advise-ring (bilag 11) modtaget fra Erhvervsstyrelsen den 5. juni 2018 i forbindelse
12
med stiftelsen af selskabet ”Virksomhed ApS 3” med sagsøger som eneanparts-haver.
Af advisering modtaget fra Erhvervsstyrelsen den 5. juni 2018 fremgår følgen-de:
” Bemærk, da det kun er dig selv, der tegner virksomheden, kan du bruge din priva-te NemID og behøver altså ikke at oprette en NemID medarbejdersignatur (også selvom det måtte fremgå af andre henvendelser fra Erhvervsstyrelsen.) ”
[Min fremhævelse]
Det forhold, at sagsøger som eneanpartshaver kan repræsentere sine selskaber ved sin personlige digitale signatur (NemID) understreger den væsentlige og direkte interesse, en eneanpartshaver har i dennes selskabers forhold.
Det anerkendes således, at der i forhold til repræsentatione n af selskabet er iden-titet mellem en eneanpartshaver og selskabet, hvilket også betyder, at sagsøger er klageberettiget på vegne af sine selskaber i forhold til sagsøgtes afgørelse af 24. april 2018 efter de samme kriterier som sagsøger som fysisk person.
Sagsøgtes sondring mellem selskabet som juridisk person og sagsøger som fy-sisk person er således helt forskellig fra Erhvervsstyrelsens praksis på området. Sondringen mellem en eneanpartshaver og dennes selskab(er) er ikke i overens-stemmelse med den måde, hvorpå en eneanpartshaver af et selskab rent faktisk repræsenterer selskabet på i forskellige sammenhænge.
Eneanpartshaveren tilgår på vegne af anpartsselskabet (den juridiske enhed) så-vel E-boks som VIRK.DK via sit personlige NemID. En klagesag oprettet på Planklagenævnets klageportal af eneanpartshaveren vil således typisk også ske ved anvendelsen af dennes personlige NemID, selvom der klages på vegne af selskabet.
Som det fremgår af bilag 11, kan sagsøger som eneanpartshaver i enhver hense-ende repræsentere selskaberne ved benyttelse af dennes personlige NemID. Ad-skillelsen mellem selskaberne og eneanpartshaveren i forbindelse med vurde-ringen af den berørte interesse og afgrænsningen af kredsen af de klageberetti-gede bliver derved kunstig.
I forhold til vurderingen af spørgsmålet om klageberettigelse bør det derfor ik-ke tillægges afgørende betydning, hvordan (og om) klager er selskabsmæssigt organiseret, når der er tale om en eneanpartshaver i et selskab.
Dette vil – som i den konkrete sag – føre til helt vilkårlige og uhensigtsmæssige resultater i afgrænsningen af kredsen af de klageberettigede sammenholdt med Erhvervsstyrelsens praksis i forhold til, hvordan en eneanpartshaver i egenskab af fysisk person kan repræsentere sit selskab.
13
Der er fuld identitet mellem sagsøger som fysisk person og ejerskabet af sagsø-gers selskaber i forhold til vurderingen af spørgsmålet om klageberettigelse. Det afgørende er herefter alene, om der foreligger en af planloven værnet inter-esse.
3.4.4. Hæftelsesforhold
I afgørelsen af 24. april 2018 foretager sagsøgte en fuldstændig adskillelse mel-lem sagsøger (klager) som fysisk person og selskaberne og henviser i denne for-bindelse bl.a. til de ”særlige hæftelsesforhold” , der gælder for selskaber.
Det bestrides ikke, at der i en materiel, hæftelsesmæssig henseende skal sondres mellem et selskab og dettes (ene)anpartshavere. Selskabers hæftelsesmæssige forhold er dog ikke relevante for denne sag, som vedrører spørgsmålet om kla-geberettigelse i medfør af planloven.
Det fastholdes således, at der skal foretages en samlet vurdering af, hvorvidt der i den konkrete sag foreligger en af planloven værnet interesse, der bliver be-rørt i forbindelse med vedtagelsen af plan-grundlaget, hvilket sagsøgte ikke har gjort i sin afgørelse.
3.4.5. Øvrige omstændigheder
Planloven har til formål at beskytte de samfundsmæssige interesser i forbindel-se med arealanvendelse, mens den sædvanligvis ikke tager højde for ejerfor-hold og selskabsforhold.
Adskillelsen mellem sagsøger som fysisk person og selskaberne i forhold til af-grænsningen af kredsen af klageberettigede er endvidere ikke i overensstem-melse med administrativ praksis, hvor det i sager om planers tilvejebringelse al-mindeligvis antages, at en meget vid kreds er klageberettiget, da der er et sær-ligt hensyn at tage til offentlighedens inddragelse i planprocessen.
Hverken planloven eller administrativ praksis skaber hjemmel til at foretage en fuldstændig adskillelse mellem sagsøger som fysisk person og ejerskabet til sel-skaberne som eneanpartshaver i forhold til afgrænsningen af kredsen af klage-berettigede.
Det afgørende i afgrænsningen af kredsen af klageberettigede er, om der fore-ligger en af planloven værnet interesse for eneanpartshaveren (den fysiske per-son), der bliver berørt i forbindelse med vedtagelsen af plangrundlaget i strid med planlovens detailhandelsbestemmelser.
I en sag som den foreliggende, hvorefter Frederikshavn Kommune har vedtaget et plangrundlag i strid med planlovens detailhandelsbestemmelser, og hvoref-ter anslået 14,67 % af detailhandlen flyttes væk fra bymidten, er sagsøger grun-
14
det sin tilknytning og sine aktiviteter i By, herunder udlejning til detailhan-delsformål i bymidten, klageberettiget efter planlovens regler. Dette være sig både i relation til sine selskabers interesser i sagen grundet sagsøgers egenskab af eneanpartshaver i disse selskaber og som fysisk beboer i By med tilknyt-ning til planområdet. Både grundejere, lejere og erhvervsdrivende i et område kan være klageberettigede efter planloven, hvorfor sagsøger i sin egenskab af eneanpartshaver også af den årsag er klageberettiget i sagen.
Sammenfattende kan det ikke tillægges selvstændig betydning for vurderingen af den berørte interesse og klageberettigelsen i nærværende sag, at sagsøgers in-teresser til ejendommene i bymidten udøves igennem ejerskabet af anparterne i selskaberne forankret i By, hvor sagsøger er eneejer og direktør. Sagsøger er således også af disse årsager klageberettiget, jf. planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3.
3.5. Sammenfattende
Sagsøger har som følge af sin bopæl og erhvervsaktivitet med ejendomme i by-midten en væsentlig, individuel interesse i at sikre, at der ikke vedtages et plan-grundlag i strid med planlovens detailhandelsbestemmelser, hvilket vil være til skade for denne som beboer og erhvervsdrivende i By.
I sager om planers tilvejebringelse anses en vis lokal tilknytning til det pågælden-de lokalplanområde som beboer eller som erhvervsdrivende sædvanligvis for tilstrækkeligt til at begrunde klageberettigelse i medfør af planloven.
Sagsøger har derfor en væsentlig, individuel og retlig interesse i Frederikshavn Kommunes afgørelse af 20. december 2017 om vedtagelse af Lokalplan nr. og Kommuneplantillæg nr. og er således klageberettiget, jf. planlovens § 59, stk. 1, jf. § 58, stk. 1, nr. 3. Som følge heraf skal sagsøgtes afgø-relse hjemvises til fornyet behandling.”
Planklagenævnet har til støtte for sin påstand anført følgende i påstandsdoku-ment af 24. oktober 2018:
”Anbringender
Overordnet anbringende – klageberettigelse efter planloven Til støtte for den nedlagte påstand om frifindelse gøres det gældende, at Planklagenævnets afgørelse af 24. april 2018 (bilag 1) er lovlig og gyldig. Afgø-relsen er ikke behæftet med mangler, der medfører afgørelsens ugyldighed.
Nærværende sag omhandler alene spørgsmålet om, hvorvidt Planklagenævnet med rette har afvist at behandle sagsøgers klage som følge af manglende klage-berettigelse.
15
Det er bestemt i planlovens § 59, stk. 1, at erhvervsministeren og enhver med ” retlig interesse i sagens udfald” er klageberettiget efter § 58.
Hvorvidt der foreligger retlig interesse i en sags udfald er altid en konkret vur-dering, og de interesser, der er værnet – og dermed kan begrunde retlig interes-se i en sag – kan variere efter sagsområde.
Klageberettigelse som beboer i byen
Sagsøger har efter det oplyste adresse ca. 2 km fra lokalplanområdet i fugle-flugtslinje.
Planklagenævnet har fundet, at sagsøger ikke er berørt på en måde, der adskil-ler sig væsentlig fra påvirkningen for en meget vid kreds af borgere i området. Nævnet har herved navnlig lagt vægt på den store afstand fra klagerens bopæl til lokalplanområdet, og at etableringen af en dagligvarebutik vil have samme påvirkning på sagsøger som for et betydeligt antal andre beboere, der bor inden for samme afstand til lokalplanområdet som sagsøger.
Planklagenævnet har således med rette fundet, at sagsøger ikke alene med bag-grund i sin bopæl har retlig interesse i vedtagelsen af Lokalplan nr., Dagligvarebutik ved Vej, By.
Klageberettigelse som eneanpartshaver
Sagsøger er eneanpartshaver i selskabet Virksomhed ApS 1, der er modersel-skab til Virksomhed ApS 2 (datterselskabet). Datterselskabet driver efter det oplyste virksomhed med udlejning af erhvervslokaler/-ejendomme.
Sagsøger har som eneanpartshaver i holdingselskabet en økonomisk interesse i datterselskabets resultat. Dette betyder imidlertid ikke, at der er identitet mel-lem den fysiske person og moder- og/eller datterselskab. Et kapitalselskab er en selvstændig juridisk enhed, og der er som det helt klare udgangspunkt ikke identitet mellem selskabet og selskabets ejer. Dette følger da også af reglerne om begrænset hæftelse for kapitalselskaber. Sagsøgers anbringende om forvalt-ningslovens inhabilitetsregler kan ikke føre til andet resultat.
Folketingets Ombudsmand har i sin Myndighedsguide (bilag A) anført følgen-de om ejerkredsens selvstændige partstatus:
” 6.2. Juridiske personer
En juridisk person, som f.eks. et aktieselskab, kan være adressat for en afgørelse. I så fald er den juridiske person part i afgørelsessagen. Den juridiske personspartsbe-føjelser udøves af de personer, der har fuldmagt til at handle på vegne af den juridiske person.
Fysiske personer, herunder f.eks. nuværende eller tidligere medlemmer af ejerkred-sen eller ledelsen i et selskab, kan efter omstændighederne have selvstændig parts-status i selskabets sag. Om det er tilfældet, afhænger af en konkret vurdering af, om
16
de pågældende har en væsentlig, individuel og retlig interesse i sagens udfald. Det vil være undtagelsen, at medlemmer af ejerkredsen har en så væsentlig og direkte interesse i sagens udfald, at de kan betragtes som parter. Det samme gælder for medlemmer af selskabets ledelse .” [min understregning]
Planklagenævnet har foretaget en vurdering af, om klagers relation til de nævn-te selskaber og selskabernes interesse i lokalplanen kan medføre klageberetti-gelse. Dette er efter Planklagenævnets opfattelse ikke tilfældet. Planklagenæv-net har i den forbindelse lagt vægt på, at tre af ejendommene i datterselskabet har en sådan beliggenhed, at nævnet ikke finder, at lejerne i disse ejendomme (dagligvarebutikkerne) i sig selv ville være klageberettiget. Planklagenævnet har endvidere lagt vægt på, at den fjerde ejendom (Adresse 1) ligger i en afstand af 760 meter. Planklagenævnet har i forhold til denne ejendom vur-deret, at sagsøgers interesse som ejer af holdingselskabet, der ejer et selskab, der udlejer butikslokalerne, er af en sådan indirekte karakter, at der ikke herved fo-religger en sådan individuel og væsentlig interesse i sagens udfald, at sagsøger har den fornødne retlige interesse i sagens udfald. Det bemærkes, at sagsøger efter det oplyste ikke indgår i ejerkreds eller ledelse af selve dagligvarebutikken på Adresse 1.
Planklagenævnet har på den baggrund fundet, at sagsøger ikke i det konkrete tilfælde har en sådan interesse som privatperson, at hun må anses som klagebe-rettiget i sin egenskab af enekapitalejer og direktør i Virksomhed ApS 1 eller som direktør i Virksomhed ApS 2. Planklagenævnets afgørelse er i overens-stemmelse med det af Folketingets Ombudsmand anførte, jf. ovenfor, og den juridiske litteratur i øvrigt, hvorefter det er udgangspunktet, at der ikke er identifikation mellem et kapitalselskab og den/de personer, der indgår i ejer-kredsen.
Heller ikke muligheden for som eneanpartshaver at tilgå statens digitale plat-forme med sit personlige NemID er ensbetydende med, at der er sammenfald i identiteten mellem den juridiske person og den fysiske person.
Adgangen til at tilgå disse platforme med sit personlige NemID må anses for at være en praktisk foranstaltning, der skal smidiggøre den digitale proces. Denne mulighed kan ikke anses for afgørende for, hvem der er klageberettiget eller har partsstatus efter de offentligretlige regler.
Sagsøger har til støtte for sin påstand om sammenfald påberåbt sig det i bilag 11 fremlagte brev fra Erhvervsstyrelsen. Det bestrides, at bilaget er udtryk for det af sagsøger anførte. Som det fremgår af brevet, er sagsøger tiltrådt som både di-rektør og legal ejer. Erhvervsstyrelsen anfører herefter følgende:
”Bemærk, da det kun er dig selv, der tegner virksomheden, kan du bruge dit private NemID og behøver ikke oprette et NemID medarbejdersignatur […]” [min under-stregning]
17
Der er således alene tale om en praktisk foranstaltning, hvor den, der er enebe-rettiget til at tegne selskabet, tillige kan bruge sit NemID hertil.
For så vidt angår spørgsmålet om konkurrencemæssige hensyn, har Planklage-nævnet fundet, at konkurrencemæssige hensyn er en værnet interesse, der skal tages i betragtning ved vurderingen af spørgsmålet om klageberettigelse. En klagers interesse i konkurrencen i et område kan derfor efter omstændigheder-ne medføre, at den pågældende er klageberettiget. Det er imidlertid fortsat en betingelse, at klagers interesse er tilstrækkelig konkret og adskiller sig fra den interesse, som en større kreds måtte have.
Klageberettigelse som følge af værnet interesse
De selskaber, som sagsøger er eneanpartshaver i, driver udlejningsvirksomhed. Sagsøgers virksomhed påvirkes således højest på et indirekte plan. Sagsøger opfylder dermed efter Planklagenævnets opfattelse ikke betingelsen om væ-sentlig individuel interesse. Planklagenævnet har i den forbindelse vurderet, at de dagligvarebutikker, der lejer de lokaler, som sagsøger udlejer, formentlig ik-ke engang ville være klageberettiget som følge af afstanden mellem de eksisterende og den nye dagligvarebutik.
Planklagenævnet har således med rette afvist at realitetsbehandle sagsøgers kla-ge som følge af manglende klageberettigelse.”
Rettens begrundelse og resultat
Denne sag drejer sig om, hvorvidt Sagsøger er klageberettiget som pri-vatperson, herunder som eneanpartshaver i selskaberne Virksomhed ApS 1 og Virksomhed ApS 2, og/eller som følge af en værnet interesse i form af en konkurrencemæssig interesse/erhvervsaktivitet.
Det kan som ubestridt lægges til grund, at Sagsøger ikke er grundejer, beboer eller erhvervsdrivende i det lokalområde, der er omfattet af den om-handlede lokalplan.
Det er under sagen oplyst, at Sagsøger har adresse ca. 2 km i fugle-flugtslinje fra lokalplanområdet.
Henset til afstanden sammenholdt med lokalområdets størrelse og formålet med lokalplanen, at etablere en dagligvarebutik i lokalplanområdet, finder ret-ten, at Sagsøger som privatperson ikke er berørt på en måde, der adskil-ler sig væsentligt fra påvirkningen for en meget vid kreds af borgere, der har bolig inden for samme afstand fra lokalplanområdet som Sagsøger. Ret-ten finder derfor ikke, at Sagsøger som privatperson under henvisning til sin tilknytning til lokalplanområdet har en væsentlig og individuel interesse, og hun har derfor ikke den fornødne retlige interesse og dermed heller ikke kla-geberettigelse jf. planlovens § 59, stk. 1.
18
Sagsøgers interesse som privatperson i, at detailhandlen forbliver i by-midten, er en interesse af ideel og generel karakter, som ikke kan føre til et an-det resultat.
Det kan som ubestridt lægges til grund, at Sagsøger har indgivet klagen som privatperson og ikke på vegne af selskaberne. Retten finder ikke, at der i relation til spørgsmålet om klageberettigelse er identifikation mellem Sagsøger og selskaberne. Retten har herved lagt vægt på, at selskaberne er selvstændige juridiske enheder, herunder med begrænset hæftelse. Den om-stændighed, at Sagsøger som eneanpartshaver kan bruge sit personlige NemID i forhold til selskaberne kan ikke føre til et andet resultat, idet der er ta-le om en praktisk foranstaltning vedrørende en digital proces, som ikke ændre på, at selskaberne er selvstændige juridiske enheder.
Retten finder heller ikke, at den omstændighed, at Sagsøger er direktør og eneanpartshaver i selskaberne indebærer, at hun er klageberettiget som pri-vatperson.
Retten har herved lagt vægt på, at ingen af selskabernes ejendomme er belig-gende i det lokalområde, der er omfattet af den omhandlede lokalplan. Retten har endvidere lagt vægt på, at selskaberne ikke selv driver detailhandel fra ejendommene, ligesom retten har lagt vægt på det af Planklagenævnet anførte om, at afstanden fra ejendommene Adresse 4 samt Adresse 3 til lokalplanområdet medfører, at lejerne i disse ejendomme ikke i sig selv ville være klageberettiget, hvorfor heller ikke selskaberne ville være klageberettiget vedrørende disse ejendomme. For så vidt angår ejendommen på Adresse 1 har retten lagt vægt på, at der fra selskabets side alene er tale om udlejning af lokaler til detailhandel, hvorfor selskabets interesse, som anført af Planklage-nævnet, er af en sådan indirekte karakter, at den ikke kan begrunde klagead-gang for selskaberne, og allerede af den grund heller ikke for Sagsøger.
Retten finder heller ikke, at Sagsøger er klageberettiget, som følge af et konkurrencemæssigt hensyn/erhvervsaktivitet. Retten har herved lagt vægt på det ovenfor anførte om afstandsvurdering, og på at der i givet fald alene er tale om en indirekte interesse. Sagsøger har derfor heller på dette grundlag en sådan væsentlig og individuel interesse, at hun er klageberettiget.
Som følge heraf tages Planklagenævnets frifindelsespåstand til følge.
Som følge af sagens resultat skal Sagsøger betale sagsomkostninger til Planklagenævnet med 62.500,00 kr. Beløbet vedrører Planklagenævnets udgift til advokatbistand og indbefatter moms. Ved fastsættelsen af beløbet har retten lagt vægt på sagens karakter og omfang, herunder at sagens værdi ikke er op-gjort eller anslået, og at hovedforhandlingen havde en varighed af under 3 ti-mer.
T H I K E N D E S F O R R E T :
19
Sagsøgte, Planklagenævnet, frifindes.
Inden 14 dage skal Sagsøger, betale sagsomkostninger til sagsøgte, Planklagenævnet, med 62.500,00 kr.
Sagsomkostningsbeløbet forrentes i medfør af rentelovens § 8a.