Kendelse
ØSTRE LANDSRET
KENDELSE
afsagt den 14. oktober 2022
Sag BS-11396/2022-OLR
(14. afdeling)
Kærende, tidligere Sagsøger
(advokat Asaf Mohammad Fazal)
mod
Roskilde Kommune
(advokat Peter Helby Petersen)
Landsdommerne Benedikte Holberg, Rikke Skovby og René Bergfort (kst.) har deltaget i sagens behandling.
Indledning
Denne kendelse vedrører spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne i retspleje-lovens § 226, stk. 1, for at henvise en sag til behandling ved landsret er opfyldt.
Sagsfremstilling
Sagen angår, om Roskilde Kommune er erstatningsansvarlig over for Kærende, tidligere Sagsøger ved at have meddelt ham, at kommunen ikke ville imødekom-me en anmodning om at forsyne et skadesløsbrev med rykningspåtegning efter lov om lån til betaling af grundskyld m.v. (grundskyldslåneloven) § 4, stk. 3, 2. pkt., i forbindelse med en påtænkt låneomlægning.
Efter grundskyldslånelovens § 1 yder kommunerne lån til ejere af ejendomme til udgifter til ejendomsskatter eller tilslutning til kollektive anlæg med tilslut-ningspligt. Som sikkerhed herfor skal tinglyses et skadesløsbrev eller et ejerpan-tebrev med pant i ejendommen, jf. lovens § 4, stk. 1. Skadesløsbrevet eller ejer-pantebrevet skal have oprykkende prioritet, jf. lovens § 4, stk. 3, 1. pkt., men
2
kommunalbestyrelsen kan i medfør af § 4, stk. 3, 2. pkt., efter anmodning fra låntageren forsyne skadesløbsbrevet med rykningspåtegning eller tillade, at ejerpantebrevet rykker tilbage i forbindelse med anden lånoptagelse. Efter be-stemmelsens stk. 4 skal kommunalbestyrelsen – under nogle nærmere anførte betingelser – tillade, at et skadesløsbrev eller ejerpantebrev rykker tilbage for lån, som senere ydes efter reglerne i realkreditloven, når lånet optages til indfri-else af lån, der hidtil har haft sikkerhed i ejendommen forud for skadesløsbre-vet eller ejerpantebrevet.
Den 7. januar 2009 traf Økonomiudvalget i Roskilde Kommune beslutning om, at kommunen fremover kun ville rykke for lån, når grundskyldslåneloven kræ-vede det.
I september 2019 rettede Kærende, tidligere Sagsøger henvendelse til Roskilde Kom-mune om mulighederne for at opnå rykningspåtegning på et skadesløsbrev tinglyst på hans ejendom. Kærende, tidligere Sagsøger blev oplyst om Økonomiud-valgets beslutning af 7. januar 2009, som kommunen henholdt sig til. Der var efterfølgende en dialog om spørgsmålet mellem Kærende, tidligere Sagsøger og Roskilde Kommune, men der blev ikke indgivet en formel anmodning om ryk-ningspåtegning fra Kærendes, tidligere Sagsøger side.
Skattestyrelsen afgav den 28. september 2020 en vejledende udtalelse, hvoraf fremgår bl.a., at styrelsen var mest tilbøjelig til at mene, at en kommunalbesty-relse generelt kan beslutte ikke at tillade rykning for nye lån efter grundskyld-slånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt.
Folketingets Ombudsmand afgav udtalelse den 6. juli 2021. Af konklusionen fremgår bl.a.:
”Jeg kan ikke kritisere, at Roskilde Kommune ikke giver ryknings-tilsagn efter § 4, stk. 3, 2. pkt., i grundskyldslåneloven i en sag som den foreliggende, hvor formålet med at opnå rykningstilsagnet (alene) er at optage et nyt realkreditlån til en lavere rente.
Det er imidlertid samtidig min opfattelse, at der ikke er fornødne hol-depunkter for, at kommunens skøn efter bestemmelsen helt kan afskæ-res, således at der kan træffes en generel beslutning om, at kommunen aldrig vil meddele rykningstilsagn efter § 4, stk. 3, 2. pkt., men kun ryk-ker, når kommunen er forpligtet hertil efter lovgivningen. Jeg finder derfor, at Roskilde Kommune ikke kan afslå anmodninger om, at kom-munen rykker et skadesløsbrev eller ejerpantebrev ned i prioritet alene med henvisning til kommunens generelle beslutning fra 2009.
Jeg har gjort Roskilde Kommune bekendt med min opfattelse. Da kommunen over for Kærende, tidligere Sagsøger alene har begrundet sit af-slag på at give rykningstilsagn […] ved at henvise til beslutningen fra 2009, har jeg samtidig henstillet til kommunen at genoptage sagen og
3
træffe en ny afgørelse over for ham. Jeg har også henstillet, at kommu-nen ændrer sin generelle beslutning og praksis.”
Det fremgår af sagen, at kommunen efterfølgende har ændret sin praksis.
Sagen er ved Retten i Roskildes kendelse af 21. marts 2022 henvist til Østre Landsret, jf. retsplejelovens § 226, stk. 1. Af kendelsen fremgår:
”I denne sag skal overordnet tages stilling til det spørgsmål, om Roskil-de Kommune har handlet erstatningspådragende over for Kærende, tidligere Sagsøger ved, at kommunen med henvisning til en generel beslutning af 7. januar 2009 ikke imødekom Kærendes, tidligere Sagsøger ansøgning om, at kommunen i forbindelse med hans ønske om låneomlægning med-delte rykningspåtegning for et skadesløsbrev til sikkerhed for kommu-nens krav på tilbagebetaling af ydede lån til betaling af grundskyld m.v. efter grundskyldslånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt. Der skal i første række tages stilling til, om Kærende, tidligere Sagsøger har krav på rettens afgørelse om en påstand, hvorvidt den trufne generelle beslutning var lovlig, eller om denne påstand reelt er et anbringende til støtte for Kærendes, tidligere Sagsøger påstande om erstatning, der skal afvises. Der skal under alle omstændigheder tages stilling til, om kommunens afslag lov-ligt kunne gives med henvisning til den generelle beslutning, eller om administrationen af reglerne var udtryk for, at et pligtmæssigt skøn blev [sat] under en regel og grundlæggende forvaltningsretlige prin-cipper derved blev tilsidesat. Hvis afgørelsen ikke kan anses som lov-ligt truffet, skal der endvidere tages stilling til, om kommunens hand-ling eller undladelse konkret har haft betydning for afgørelsen af Kærendes, tidligere Sagsøger sag. Endelig skal der tages stilling til, om Roskilde Kommune derved handlede erstatningspådragende, og om Kærende, tidligere Sagsøger har godtgjort, at han led et tab i form af forøgede renteudgif-ter, samt om han havde krav på erstatning for afholdte udgifter til ad-vokat og udenretlige inddrivelsesomkostninger.
Det lægges efter de foreliggende oplysninger til grund, at et større antal
kommuner har haft en praksis om generelt at meddele afslag på ryk-ning efter grundskyldslånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt., svarende til den, som Roskilde Kommune har haft og har udøvet i forhold til Kærende, tidligere Sagsøger, at Skattestyrelsen i en vejledende udtalelse af 28. septem-ber 2020 har udtalt, at styrelsen er mest tilbøjelig til at mene, at kommu-nerne kan træffe en sådan generel beslutning, og at Folketingets Om-budsmand i en udtalelse af 6. juli 2021 har udtalt blandt andet, at Roskilde Kommune ikke havde grundlag for generelt at meddele afslag på rykning efter bestemmelsen i grundskyldslåneloven.
Det kan ikke på forhånd udelukkes, at Kærende, tidligere Sagsøger helt eller delvist har krav på erstatning som påstået, og at det derfor – i hvert fald præjudicielt – er nødvendigt at tage stilling til lovligheden af Roskilde Kommunes administration af reglerne på baggrund af den generelle be-slutning af 7. januar 2009.
Retten finder, at afklaringen heraf rejser principielle spørgsmål om for-tolkning af bestemmelser i grundskyldslåneloven og vurdering af den
4
administrative praksis vedrørende disse bestemmelser under hensynta-gen til retsområdets karakter og grundlæggende forvaltningsretlige principper.
Efter de foreliggende oplysninger om et større antal kommuners prak-sis må det endvidere antages, at afklaringen af disse spørgsmål har en sådan generel betydning for retsanvendelsen og retsudviklingen, at be-tingelserne i retsplejelovens § 226, stk. 1, for henvisning til behandling ved landsretten er opfyldt.
Det kan ikke afvises, at det også i forbindelse med en delforhandling af spørgsmålet, om Kærende, tidligere Sagsøger har krav på erstatning som på-stået, bliver nødvendigt at tage stilling til de rejste principielle spørgs-mål, og på den anførte baggrund finder retten, at en afgørelse af, om de rejste erstatningskravs berettigelse skal udskilles til forlods og særskilt behandling og afgørelse, derfor også rettest bør træffes af landsretten.
Roskilde Kommunes anmodning om delforhandling påkendes herefter ikke, og Kærendes, tidligere Sagsøger anmodning om henvisning til Østre Landsret tages til følge.”
Parternes påstande og anbringender i hovedsagen
Kærende, tidligere Sagsøger har nedlagt påstand om, at Roskilde Kommune skal
anerkende, at kommunens praksis vedrørende grundskyldslånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt., vedtaget af Økonomiudvalget den 7. januar 2009, er ugyldig med virkning ex tunc, at kommunen har handlet ansvarspådragende ved ikke at be-nytte grundskyldslånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt., i kommunens sagsbehandling, at kommunen skal betale erstatning med 218.901,18 kr. med tillæg af procesren-te fra sagens anlæg, samt at kommunen skal betale udenretlige inddrivelsesom-kostninger med 4.812,50 kr. Af påstandsbeløbet på 218.901,18 kr. udgør 169.214,18 kr. forhøjede renteudgifter mv., og 49.687 kr. udgør udgifter til ad-vokatbistand.
Til støtte for de nedlagte påstande har Kærende, tidligere Sagsøger overordnet gjort gældende, at Roskilde Kommune ved sin beslutning af 7. januar 2009 har sat skøn under regel. Beslutningen er derfor ugyldig ex tunc. Kommunen har handlet ansvarspådragende ved groft uagtsomt at vedtage en administrativ praksis, der komplet afskærer en lovbestemmelse.
Udgifterne til forhøjede renter er kausale og adækvate. Tabet er lidt som følge af, at kommunen siden september 2019 ikke har villet foretage en materiel vur-dering af sagen. Der er ikke indgivet en formel ansøgning om rykningspåteg-ning, fordi der mellem parterne var uenighed om, hvorvidt grundskyldslåne-lovens § 4, stk. 3, 2. pkt., fandt anvendelse i kommunen. Det kan ikke lægges til grund, at ejendomsforbedringer ikke var en del af den oprindeligt påtænkte ansøgning.
5
Roskilde Kommune har over for betalingspåstandene nedlagt påstand om fri-findelse og har over for de øvrige påstande nedlagt påstand om afvisning.
Til støtte for de nedlagte påstande har Roskilde Kommune overordnet gjort gældende, at Ombudsmanden ikke har fundet grundlag for at kritisere, at der ikke blev givet rykningspåtegning, om end begrundelsen burde være sket med henvisning til økonomiske hensyn og ikke Økonomiudvalgets generelle beslut-ning fra januar 2009. Afslaget var således korrekt, og hensynene bag Økonomi-udvalgets beslutning var alle lovlige. Var afslaget ikke sket med henvisning til Økonomiudvalgets generelle beslutning, var der meddelt afslag med henvis-ning til, at der som udgangspunkt ikke rykkes, når ansøgningen er begrundet i et ønske om at omlægge lån til en lavere rente, at Roskilde Kommune ikke kun-ne påtage sig den økonomiske risiko ved at rykke pantet fra 1. prioriteten, og at der ikke var oplyst om særlige forhold, som gav anledning til, at kommunen alligevel skulle påtage sig denne risiko.
Selv hvis den hidtidige praksis var ulovlig, medfører det ikke, at Kærende, tidligere Sagsøger har krav på erstatning. Der er ikke handlet ansvarspådragende, og beslutningen af 7. januar 2009 har ikke ændret på Kærendes, tidligere Sagsøger rets-stilling eller udfaldet af den konkrete sag. Hertil kommer, at der ikke er godt-gjort noget tab.
Parternes bemærkninger til spørgsmålet om henvisning
Kærende, tidligere Sagsøger har anmodet om, at sagen henvises til behandling i landsretten i 1. instans, og har til støtte herfor gjort gældende navnlig, at i hvert fald 18 andre kommuner følger samme praksis som Roskilde Kommune. En afgørelse om, hvorvidt en kommune kan beslutte ikke at anvende grundskyld-slånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt., har derfor stor samfundsmæssig rækkevidde. Der er tale om lovfortolkning, og der er tale om et retligt spørgsmål af kompleks karakter, hvor Skattestyrelsen og flere kommuner har en anden opfattelse end Folketingets Ombudsmand. Om pensionister med begrænset økonomisk for-måen kan opnå afdragsfrihed, længere løbetid, provenu til boligforbedringer eller større lån, er endvidere af væsentlig privatøkonomisk betydning for de berørte borgere.
Roskilde Kommune har protesteret mod anmodningen om henvisning og har i den forbindelse navnlig anført, at der er tale om en almindelig bevismæssig sag, hvor hovedtemaet er, om der er ført bevis for et økonomisk tab. Det er muligt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune lovligt kan træffe en politisk eller administrativ beslutning om, at den pågældende kommune ikke anvender grundskyldslånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt., er principielt. Da Roskilde Kommune har ændret praksis, har svaret på spørgsmålet imidlertid kun relevans for rets-forholdet mellem parterne, hvis Kærende, tidligere Sagsøger har lidt et økonomisk tab som følge af Roskilde Kommunes hidtidige praksis. Det må anses for us-
6
andsynligt, at Kærende, tidligere Sagsøger kan løfte bevisbyrden herfor, da en an-søgning med den oprindeligt anførte begrundelse kunne have været afvist, selv om kommunen havde anvendt grundskyldslånelovens § 4, stk. 3. Spørgsmålet om, hvorvidt der er lidt et tab, har ikke principiel karakter.
Landsrettens begrundelse og resultat
Efter retsplejelovens § 226, stk. 5, skal landsretten af egen drift påse, at betingel-serne for at henvise sagen til behandling ved landsretten i 1. instans, jf. retsplej-elovens § 226, stk. 1, er opfyldt.
Sagen drejer sig om, hvorvidt Roskilde Kommune har handlet ansvarspådra-gende over for Kærende, tidligere Sagsøger ved under henvisning til kommunens generelle beslutning af 7. januar 2009 at oplyse, at kommunen ikke ville med-dele rykningspåtegning efter grundskyldlånelovens § 4, stk. 3, 2. pkt. Sagen an-går herunder, om Kærende, tidligere Sagsøger har lidt et erstatningsberettigende tab.
Det er forudsat i forarbejderne til retsplejelovens § 226, stk. 1, at Højesterets res-sourcer ikke bør benyttes til at behandle sager, hvis udfald i det væsentlige af-hænger af bevismæssige vurderinger, eller som angår retsanvendelse på områ-der, hvor de principielle retsspørgsmål allerede er afklaret.
Efter en samlet vurdering af sagen finder landsretten, at sagen ikke rejser spørgsmål af en sådan karakter og med en sådan generel rækkevidde, at sagen bør kunne indbringes for Højesteret som 2. instans uden særlig tilladelse.
Sagen sendes derfor tilbage til byretten til fortsat behandling.
THI BESTEMMES:
Landsretten afviser at behandle sagen i 1. instans og sender sagen til byretten til fortsat behandling.