Dom
VESTRE LANDSRET
DOM
afsagt den 17. maj 2023
Sag BS-49940/2021-VLR
(6. afdeling)
Sagsøger
(advokat Birgitte Nygaard Christensen)
mod
Miljø- og Fødevareklagenævnet
(advokat Emil Wetendorff Nørgaard)
Landsdommerne Jens Hartig Danielsen, Henrik Twilhøj og Rikke Brændgaard-Nielsen (kst.) har deltaget i sagens afgørelse.
Sagen er anlagt ved Retten i Holstebro den 1. december 2021. Ved kendelse af 29. december 2021 er sagen henvist til behandling ved landsretten efter retsplej-elovens § 226, stk. 1.
Sagen drejer sig om gyldigheden af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 7. september 2021 vedrørende nedsættelse af grøn støtte for 2017 til en land-bruger, herunder om de danske myndigheder ved vurderingen af, om efteraf-grøder er etableret som miljøfokusområder i overensstemmelse med de EU-retlige regler, kan stille krav om fremspiring og plantedække.
Påstande
Sagsøger har nedlagt påstand om, at sagsøgte, Miljø-og Fødevareklagenævnet, skal anerkende, at nævnets afgørelse af 7. september 2021 (sagsnr. 18/03184) er ulovlig og ugyldig, subsidiært at sagen skal hjemvises til fornyet behandling.
2
Miljø- og Fødevareklagenævnet (herefter klagenævnet) har påstået frifindelse.
Sagsfremstilling
Den 27. april 2017 indsendte Sagsøger en ansøgning om blandt an-det grøn støtte vedrørende landbrugsbedriften Adresse, By. I det medsendte markkort for grønne krav var der blandt andet på markerne nr. 1-0, nr. 6-0 og nr. 11-0 anmeldt efterafgrøder som miljøfokusområder (MFO).
Landbrugsstyrelsen (herefter styrelsen) foretog den 18. september 2017 kontrol på Sagsøgers bedrift og udsendte efterfølgende høringsbrev af 27. september 2017, hvoraf fremgik, at der ved kontrollen blev fundet flere over-trædelser, herunder af reglerne for grøn støtte.
Det fremgår af kontrolrapporten, der var vedlagt styrelsens brev, at kontrollø-ren for mark nr. 1-0 og nr. 11-0 anførte, at efterafgrøden ikke bestod af en blan-ding af forskellige afgrøder. For mark nr. 11-0 bemærkede kontrolløren supple-rende, at honningurten ikke var kommet ordentligt op. For mark nr. 6-0 anførte kontrolløren, at der ikke var etableret efterafgrøder.
Ved brev af 29. september 2017 anførte LandboThy på vegne af Sagsøger, at kravet i ”EU-forordning 639, art. 45, stk. 9,” var overholdt, idet der var etableret efterafgrøde, og at der i øvrigt forelå force majeure vedrørende etablering af efterafgrøder. I brevet var desuden anført, at angreb af snegle sandsynligvis havde været årsag til den sparsomme plantebestand på marker-ne.
Den 16. februar 2018 traf styrelsen afgørelse om reduktion af Sagsøgers grønne støtte. Styrelsen begrundede afgørelsen med, at Sagsøger ikke havde opfyldt ”kravet om 5 procent miljøfokusområde” , og at sty-relsen ikke kunne anerkende omstændighederne omkring etableringen af efter-afgrøderne som force majeure.
Sagsøger klagede ved brev af 12. februar 2018 til styrelsen over afgørelsen, og Bæredygtigt Landbrug uddybede på hans vegne klagen ved bre-ve af 16. april 2018, 2. juli 2018 og 8. februar 2019 til henholdsvis styrelsen og klagenævnet.
Styrelsens afgørelse blev indbragt for klagenævnet den 16. maj 2018, og klage-nævnet stadfæstede den 7. september 2021 styrelsens afgørelse.
Af klagenævnets afgørelse fremgår blandt andet:
” 1. Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet
…
3
Klager har navnlig anført, at
en maskinstation har udført såarbejdet den 10. august 2017, så kravet om etablering var opfyldt inden den 20. august,
Landbrugsstyrelsen har misforstået reglerne og har ikke taget hen-syn til, at der er foretaget det bedst mulige i den givne situation,
det er tidspunktet for såning og ikke fremspiring, der skal vurderes,
klager kan ikke gøres ansvarlig for manglende fremspiring og vækst,
kontrollen af MFO-efterafgrødens vækst er ikke afspejlet i EU-reglerne, der alene fokuserer på udsåningen, og
Landbrugsstyrelsen har ikke inddraget proportionalitetsprincippet, idet det drejer sig om en MFO-efterafgrøde, som ikke er vokset frem, uden at landmanden har udvist en ansvarspådragende ad-færd.
…
3. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse
3.1 Miljø- og Fødevareklagenævnets prøvelse
Det fremgår af § 11, stk. 1, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse af en afgørelse til de forhold, der er klaget over.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har i denne klagesag fundet anledning til at behandle følgende forhold:
1) Force majeure vedrørende etablering af efterafgrøder 2) Krav vedrørende fremspiring og plantedække
3) Vurdering af markerne 1-0, 6-0 og 11-0 som miljøfokusområde 4) Konsekvensen af manglende opfyldelse af kravet om udlægning
af mindst 5 % af omdriftsarealet som miljøfokusområde
5) Proportionalitet
Efter nævnets vurdering er der ikke med klagen i øvrigt fremkommet for-hold, der kan føre til ændringer af Landbrugsstyrelsens afgørelse.
3.2 Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger 3.2.1 Ad 1) Force majeure vedrørende etablering af efterafgrøder
Det fremgår af artikel 4, stk. 1, i forordning (EU) nr. 640/2014, at for så vidt angår direkte betalinger gælder det, at hvis en støttemodtager ikke har kunnet opfylde kriterierne for støtteberettigelse eller andre forpligtelser som følge af force majeure eller usædvanlige omstændigheder, bevarer han retten til støtte for det areal eller de dyr, der var støtteberettiget på det
4
tidspunkt, hvor der indtraf force majeure eller usædvanlige omstændig-heder.
Af forordningens artikel 4, stk. 2, fremgår, at tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder meddeles skriftligt den kompetente myn-dighed sammen med en af myndigheden anerkendt dokumentation herfor senest 15 arbejdsdage fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren eller den-nes befuldmægtigede er i stand til at give en sådan meddelelse.
Af artikel 2, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1306/2013 fremgår, at med henblik på finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik kan "force majeure" og "ekstraordinære omstændigheder", navnlig aner-kendes i følgende tilfælde: støttemodtagerens død, støttemodtagerens uarbejdsdygtighed i længere tid, en alvorlig naturkatastrofe, der i væsent-lig grad berører bedriften, ødelæggelse af stalde på bedriften ved ulykke, en epizooti eller en plantesygdom, der rammer henholdsvis hele støtte-modtagerens besætning eller en del af denne eller alle støttemodtagerens afgrøder eller en del af disse, ekspropriation af hele eller en væsentlig del af bedriften, hvis ekspropriationen ikke kunne forudses på dagen for ind-givelse af ansøgningen.
Det fremgår af Kommissionens meddelelse vedrørende ”Force majeure inden for europæisk landbrugsret” , at udtrykket force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed men skal forstås som helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis føl-ger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelse. Endvidere fremgår det, at der skelnes mellem normale handelsrisici (der er forbundet med enhver transaktion af denne art) og risici af usædvanlig karakter. Det fremgår også, at den ”helt usædvanlige” omstændighed er en omstændighed, der må betragtes som uforudsigelig eller i det mindste så usandsynlig, at en agtpågivende er-hvervsdrivende må mene, at risikoen er ubetydelig.
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at den manglende etablering af ef-terafgrøder ikke skyldes forhold, som kan anerkendes som force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har ved afgørelsen vurderet, at det for-hold at snegle sandsynligvis har været årsag til den sparsomme plantebe-stand, ikke kan betegnes som usædvanlige omstændigheder. Nævnet har her inddraget Kommissionens meddelelse og vurderet, at eventuelle sneg-leangreb ikke er uforudsigelige eller så usandsynlige, at en agtpågivende erhvervsdrivende må mene, at risikoen er ubetydelig. Nævnet har ved vurderingen lagt til grund, at sådanne forhold normalt anses for en kendt
5
erhvervsrisiko i dansk landbrug, og at klager hverken har påberåbt sig el-ler dokumenteret forekomst af snegleangreb af usædvanlige proportioner.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har endvidere ved afgørelsen vurderet, at det forhold, at etableringsmetoden viste sig ikke at være så effektiv som forventet, ikke kan anerkendes force majeure. Nævnet har lagt til grund, at manglende spiring og vækst som følge af etableringsmetoden ikke kan betragtes som en usædvanlig eller uforudsigelig omstændighed, men også må betragtes som en kendt erhvervsrisiko.
Samlet finder Miljø- og Fødevareklagenævnet således, at betingelserne i artikel 4, stk. 1, og stk. 2, i forordning (EU) nr. 640/2014 vedrørende force majeure ikke er opfyldt.
3.2.2 Ad 2) Krav vedrørende fremspiring og plantedække
Det fremgår af betragtning 56 i præamblen til forordning (EU) nr. 639/2014, at for at tilpasse gennemførelsen til nationale forhold og sikre en optimal udnyttelse af kapaciteten af efterafgrøder og plantedække, der ef-fektivt optager resterende kvælstof, og for at undgå bar jord og diffus forurening af grundvandet, bør medlemsstaterne fastsætte frister for så-ningen af et sådant dække. Der bør etableres efterafgrøder eller plante-dække ved såning af en blanding af afgrødearter eller ved undersåning af græs for at opnå det bedst mulige jordbrugs- og miljømæssige resultat med hensyn til biodiversitet.
Af artikel 46, stk. 2, litra i, i forordning (EU) nr. 1307/2013, fremgår, at medlemsstaterne senest den 1. august 2014 beslutter, hvilket eller hvilke af følgende områder der skal betragtes som miljømæssigt fokusområde: […] arealer med efterafgrøder eller plantedække som følge af tilsåning og spi-ring af frø underkastet anvendelsen af vægtningsfaktorerne i stk. 3. Det følger af § 31, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1259 af 26. oktober 2016, at, area-ler med følgende afgrøder kan anvendes som miljøfokusområder i form af efterafgrøder i det pågældende ansøgningsår: 1) Udlæg af græs eller andre urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt indgår i græsfrøblandinger. 2) Blandinger af efterafgrøder med samme såtidspunkt, jf. stk. 6.
Det fremgår af § 31, stk. 6, i bekendtgørelse 1259 af 26. oktober 2016, som ændret med bekendtgørelse nr. 638 af 1. juni 2017 om ændring af be-kendtgørelse om direkte støtte til landbrugere efter grundbetalingsord-ningen m.v., at de afgrøder, der kan anvendes som efterafgrøder i medfør af bekendtgørelse om plantedække og om dyrkningsrelaterede tiltag, kan indgå i blandinger, som kan anvendes til at opfylde kravet i stk. 1, nr. 2. Blandingerne skal bestå af mindst to afgrøder.
6
Det fremgår af Landbrugsstyrelsens vejledning, at MFO-efterafgrøder og MFO-græsudlæg skal sikre, at jorden om efteråret er dækket med afgrø-der, der både har en kvælstofoptagende effekt og fremmer biodiversiteten. Det fremgår endvidere, at MFO-efterafgrøder og -græsudlæg skal fremstå som veletablerede på arealet for at kunne godkendes som MFO, og at are-alet ikke vil blive godkendt som MFO, hvis efterafgrøden ikke fremstår veletableret. Endvidere er det anført, at da kontrolperioden for efterafgrø-der strækker sig over september og oktober, vil en efterafgrøde, der i star-ten af kontrolperioden ikke er veludviklet, godt kunne blive godkendt, men der skal være en jævn fremspiring af efterafgrødeplanter. Det frem-går endvidere, at der stilles følgende krav til dækningsgrad i forhold til kontroltidspunkt: Kontrol i perioden 15/9 – 20/9 skal dækningsgraden væ-re 20 %, i perioden 21/9 – 25/9, skal dækningsgraden være 25 %, i perioden 26/9 – 1/10 er dækningskravet 30 %, i perioden 2/10 – 6/10 er kravet 35 % og i perioden 7/10 – 27/10 skal dækningsgraden være 40 %. Det fremgår videre, at for at efterafgrøden kan godkendes som MFO, skal det tydeligt kunne ses i marken, at efterafgrøden er udsået som en blanding af mindst to afgrøder. Endvidere fremgår det, at der derfor som minimum skal være to typer af de udsåede afgrøder pr. kvadratmeter på arealet, og efterafgrø-den skal være veletableret.
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at Landbrugsstyrelsens krav om fremspiring og plantedække kan anvendes i efteråret 2017 til vurdering af, om efterafgrøder er etableret. Nævnet finder også, at styrelsens krav om fremspring og plantedække kan anvendes til vurdering af, at efterafgrø-den opfylder kravet om, at blandingen skal bestå af mindst to afgrøder.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har ved afgørelsen vurderet, at de ovenfor citerede afsnit fra vejledningen om antal planter og plantedække er udtryk for en præcisering af reglerne i forbindelse med Landbrugsstyrelsens kon-trolarbejde og vurderinger. Nævnet har samtidig inddraget det forhold, at kriterierne alene fastlægger udfyldende kriterier for, hvornår et plante-dække kan godkendes som afgrøde efter bekendtgørelsens § 31, stk. 1, nr. 2, jf. § 31, stk. 6, jf. artikel 46, stk. 2, litra i, i forordning (EU) nr. 1307/2013.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har endvidere lagt vægt på, at Land-brugsstyrelsen i overensstemmelse med betragtning 56 i præamblen i for-ordning (EU) nr. 639/2014 i vejledningerne om direkte arealstøtte har be-skrevet formålet med MFO-afgrøderne og anført, hvorledes styrelsen har fortolket forordningens krav.
3.2.3 Ad 3) Vurdering af markerne 1-0, 6-0 og 11-0 som miljøfokusområde
7
Det fremgår af § 29, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1259 af 26. oktober 2016, at bedrifter, der er omfattet af forpligtelsen til at udlægge miljøfokusområ-der, kan anvende en eller flere af følgende type arealer til at opfylde for-pligtelsen:
1) Frivillige randzoner med et plantedække af græs og andet grøntfoder, hvor der ikke foretages gødskning og anden jordforbedring, sprøjtning, dyrkning eller anden jordbearbejdning i ansøgningsåret, og som pr. 31. december 2016 fremgår af NaturErhvervstyrelsens korttema over randzo-ner i Miljø- og Fødevareministeriets Internet Markkort med vægtnings-faktoren 1,5.
2) Landskabselementer i form af fortidsminder samt små søer og vandhul-ler omfattet af god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse, med vægtningsfaktoren 1.
3) Brakarealer, jf. § 2, stk. 1, nr. 5, der opfylder betingelserne i § 26, med-vægtningsfaktoren 1.
4) Arealer med lavskov, jf. § 2, stk. 1, nr. 3, der opfylder betingelserne i § 24 og § 30, med vægtningsfaktoren 0,3.
5) Arealer med efterafgrøder, jf. § 31, med vægtningsfaktoren 0,3.
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at klagers marker 1-0, 6-0 og 11-0 ikke kan godkendes som miljøfokusområder.
Ved afgørelsen har Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke fundet anledning til at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens vurdering af, at markerne ikke le-vede op til kravene om miljøfokusområder. Nævnet har ved vurderingen inddraget kontrollørens vurderinger ved kontrollen i perioden 18. sep-tember til 22. september 2017, hvor det ikke kunne erkendes, at efteraf-grøden bestod af en blanding af godkendte arter. Nævnet har også ind-draget klagers egne betragtninger om den manglende spiring og vækst, hvor snegle ifølge klager sandsynligvis kan have været årsag til den spar-somme plantebestand. Nævnet har her vurderet at klagers betragtninger understøtter vurderingen af, at efterafgrøden ikke fremstod som en blan-ding af forskellige afgrøder. Dermed finder nævnet, at klagers afgrøder i markerne 1-0, 6-0 og 11-0 ikke lever op til kravene til afgrøder, som kan anvendes i miljøfokusområder, jf. § 31, stk. 1, nr. 2, jf. § 31, stk. 6, i be-kendtgørelse nr. 1259 af 26. oktober 2016.
Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker, at kravet om overholdelse af støttebetingelserne for EU’s landbrugsstøtteordninger ikke er udtryk for objektivt ansvar, men for en erhvervsdrivende støtteansøgers forpligtelser i medfør af den konkrete ordning. Efter nævnets opfattelse er det alene forhold omfattet af force majeure, som kan fritage klager for denne for-pligtelse, hvilket jf. ovenstående afsnit 3.2.1. ikke findes at være muligt i den foreliggende sag. Dermed finder nævnet, at klagers anmeldte miljø-
8
fokusområder skal vurderes efter de fastsatte kriterier for miljøfokusom-råderne, jf. § 29, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1259 af 26. oktober 2016 og jf. ovenstående afsnit 3.2.2.
3.2.4 Ad 4) Konsekvensen af manglende opfyldelse af kravet om udlægning af mindst 5 % af omdriftsarealet som miljøfokusområde
Af artikel 46, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013 fremgår det, at hvis en bedrifts agerjord dækker mere end 15 ha, skal landbrugeren sikre, at et areal, der mindst svarer til 5 % af bedriftens omdriftsareal, er miljømæs-sigt fokusområde [” Det påkrævede miljømæssige fokusområde” ].
Af artikel 46, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1307/2013 fremgår det, at med-lemsstaterne kan gøre brug af omregnings- og/eller vægtningsfaktorerne i bilag X. Det fremgår samtidig, at dette kan ske for at forenkle administra-tion og tage hensyn til kendetegnene ved de forskellige typer miljømæssi-ge fokusområder, der er anført i stk. 2, første afsnit, samt for at lette opmå-lingen heraf ved beregning af det samlede antal hektar, som det miljø-mæssige fokusområde udgør af bedriften.
Af bilag X i forordning (EU) nr. 1307/2013, som er erstattet ved Kommis-sionens delegerede forordning (EU) 2017/1155 fremgår de fastsatte om-regnings- og vægtningsfaktorer, herunder at vægtningsfaktoren for area-ler med efterafgrøder er 0,3.
Det fremgår af artikel 26, stk. 2, i forordning (EU) nr. 640/2014, som æn-dret med artikel 1, stk. 4 i forordning 2017/723, at hvis det påkrævede mil-jømæssige fokusområde overstiger det fastslåede miljømæssige fokusom-råde, under hensyntagen til den vægtning af miljømæssige fokusområder, der er fastsat i artikel 46, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1307/2013, nedsættes det areal, der skal anvendes til beregningen af den grønne betaling med 10 gange det miljømæssige fokusområde, der ikke er fundet.
Det følger yderligere af artikel 28, stk. 1, 1. og 2. afsnit, i forordning (EU) nr. 640/2014, at hvis det fastslåede areal, der skal anvendes til beregningen af den grønne betaling, inden der eventuelt er sket en nedsættelse af area-let som følge af manglende opfyldelse af det påkrævede miljømæssige fo-kusområde, er forskelligt fra det areal, der skal anvendes til beregning af den grønne støtte efter en eventuel nedsættelse af arealet som følge af manglende opfyldelse af det påkrævede miljømæssige fokusområde, be-regnes den grønne betaling på grundlag af sidstnævnte areal. Hvis over-skridelsen er over 50 % yders der ingen støtte, og der pålægges en yderli-gere sanktion svarende til forskellen mellem det areal, der skal anvendes ved beregningen af den grønne betaling i henhold til artikel 23, og det are-
9
al, der skal anvendes ved beregningen af den grønne betaling i henhold til artikel 24-27.
Det følger endvidere af artikel 28, stk. 3, af forordning (EU) nr. 640/2014, at den administrative sanktion, der beregnes i henhold til stk. 1, i ansøgning-såret 2017 skal divideres med fem og er begrænset til 20 % af det beløb, der skal anvendes til beregning af den grønne betaling, inden der eventu-elt er sket en nedsættelse af arealet som følge af manglende overholdelse af det påkrævede miljømæssige fokusområde.
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at klagers grønne støtte skal ned-sættes således at udbetalingen svarer til 66,75 ha.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har ved afgørelsen konstateret, at klager skulle udlægge mindst 5 % af det ved kontrollen konstaterede omdriftsa-real på 182,93 ha som MFO-område, hvilket svarer til 9,15 ha MFO-område (det påkrævede MFO-område). Nævnet har lagt vægt på, at kla-gers bedrifts agerjord dækker mere end 15 ha. Derfor vurderer nævnet jf. artikel 46, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013, at klager skal sikre, at et areal, der mindst svarer til 5 % af bedriftens omdriftsareal, er miljømæs-sigt fokusområde.
Nedsættelse jf. artikel 26, stk. 2, i forordning (EU) nr. 640/2014
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at klagers grønnes støtte først skal nedsættes svarende til 80,87 ha.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har lagt kontrolrapporten til grund for, at klagers godkendte MFO-områder efter vægtningen i bilag X i forordning (EU) nr. 1307/2013, udgjorde 1,06 ha. Nævnet konstaterer dermed, at 8,09 ha af det påkrævede MFO-område på 9,15 ha, ikke kunne findes ved kon-trollen. Nævnet finder derfor, at det areal, der skal anvendes til beregnin-gen af den grønne betaling, skal nedsættes med 10 gange det miljømæssi-ge fokusområde, der ikke er fundet, jf. artikel 26, stk. 2, i forordning (EU) nr. 640/2014. Nedsættelsen udgør således 80,87 ha.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har endvidere lagt til grund, at klagers støtteberettigede areal til grundbetaling, som skal anvendes til beregnin-gen af den grønne betaling, er fastslået til 184,52 ha. Da nedsættelsen ud-gør 80,87 ha, finder nævnet, at klagers grønne støtte først skal nedsættes til 103,65 ha (reduceret konstateret areal).
Administrativ sanktion jf. artikel 28, stk. 1, jf. stk. 3, i forordning (EU) nr. 640/2014
10
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at klagers grønne støtte, ud over nedsættelsen med 80,87 ha jf. ovenstående, skal nedsættes svarende til yderligere 36,90 ha.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har lagt vægt på, at det fastslåede areal, der skal anvendes til beregningen af den grønne betaling, inden der er sket en nedsættelse, udgør 184,52 ha. Endvidere har nævnet lagt til grund, at det areal, der skal anvendes til beregning af den grønne støtte efter en eventuel nedsættelse af arealet som følge af manglende overholdelse det påkrævede MFO-område udgør 103,65 ha, jf. ovenstående. Som følge her-af udgør forskellen 80,87 ha. De 80,87 ha udgør 78,02 % af det reducerede konstaterede areal på 103,65 ha, hvilket er over 50 %. Som følge heraf ydes der ingen støtte, og der pålægges yderligere en sanktion svarende til for-skellen på 80,87 ha (i alt 184,52 ha), jf. artikel 28, stk. 1, i forordning (EU) 640/2014. Imidlertid fremgår det af artikel 28, stk. 3 i forordningen, at sanktionen, der er beregnet efter artiklens stk. 1, i ansøgningsåret 2017 skal divideres med fem er begrænset til 20 % af det konstaterede areal (184,52 ha), svarende til 36,90 ha.
Grøn støtte efter nedsættelse og sanktion
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder på den baggrund, at beregnings-grundlaget for grøn støtte efter nedsættelserne efter artikel 26, stk. 2, og ar-tikel 28, stk. 3, i forordning (EU) nr. 640/2014 skal udgøre 184,52 ha – 80,87 ha – 36,90 ha = 66,75 ha.
De af klager nævnte forhold vedrørende dom C-396/12 og det anførte fra udvalgsbehandlingen af L 147 kan ikke føre til et andet resultat. Miljø- og Fødevareklagenævnet har ved vurderingen lagt vægt på, at de anførte forhold alene vedrører sanktioner for overtrædelse af krydsoverensstem-melsesreglerne. Nævnet finder dermed, at reglerne og dommen ikke kan finde anvendelse i forhold til de præcise regler for sanktion for manglende opfyldelse af kravet om udlægning af mindst 5 % af omdriftsarealet som miljøfokusområde, jf. ovenstående.
3.2.5 Ad 5) Proportionalitet
Proportionalitetsprincippet indebærer, at forvaltningen i forbindelse med udøvelsen af et skøn, er forpligtet til at vælge den mindst indgribende for-anstaltning, som er tilstrækkelig til opnåelse af formålet. Herudover inde-holder proportionalitetsprincippet et krav om forholdsmæssighed, hvoref-ter indgrebet kun må iværksættes, hvis det står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges.
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at Landbrugsstyrelsen har inddra-get proportionalitetsprincippet ved afgørelsen.
11
Miljø- og Fødevareklagenævnet henviser her til, at nedsættelsen og sank-tionen skyldes, at klager ikke kunne påvise et miljømæssigt fokusområde svarende til mindst 5 % af bedriftens omdriftsareal jf. artikel 46, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013. Nævnet bemærker i den forbindelse, at be-regningen af nedsættelse- og sanktion efter artikel 26, stk. 2, og artikel 28, stk. 3, i forordning (EU) nr. 640/2014 ikke tager udgangspunkt i grunden til, at kravet om udlægning af miljøfokusområder er overtrådt. Nedsættel-sen og sanktionen efter disse bestemmelser er alene afhængig af størrelsen af det manglende miljøfokusområde. Nævnet bemærker også, at propor-tionalitetsprincippet er indbygget i de præcise regler for miljøfokusområ-der og i reglerne om sanktion for manglende opfyldelse af kravet om ud-lægning af mindst 5 % af omdriftsarealet som miljøfokusområder. Nævnet henviser her til vægtningsreglerne i artikel 46, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1307/2013. Endvidere bemærker nævnet at der er taget hensyn til overtræ-delsernes alvor og omfang i nedsættelses- og sanktionsreglerne i artikel 26, stk. 2, og artikel 28, stk. 1 og stk. 3 i forordning (EU) nr. 640/2014. Dermed finder nævnet, at Landbrugsstyrelsen ikke er overladt det lovmæssige skøn i den foreliggende sag, som kræves for, at proportionalitetsprincip-pet kan finde anvendelse.
3.3 Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse
Miljø- og Fødevareklagenævnet giver ikke medhold i klagen over Land-brugs- og Fiskeristyrelsens (nu Landbrugsstyrelsen) afgørelse af 16. febru-ar 2018 om grundbetaling og nedsættelse af grøn støtte 2017 på Adresse, By.”
Forklaringer
Sagsøger og Vidne har afgivet forklaring.
Sagsøger har forklaret, at han er uddannet landbrugstekniker. Han købte
landbrugsejendommen på Adresse i By i 1976 og har beskæftiget sig med landbrug siden. I 2017 drev han planteavl på godt 184 hektarer. Der var græs, byg, hvede og raps på markerne. Han vekslede mellem forskellige afgrø-der for at udnytte ressourcerne bedst muligt. Når man søger om grundbetaling og grøn støtte, skal ansøgningsskemaet indsendes omkring den 20. april med angivelse af marknumre og afgrøder. I 2017 valgte han efterafgrøder som miljø-fokusområder. Han havde tidligere anvendt græs som miljøfokusområde, fordi han havde kødkvæg, men markerne var efterhånden blevet beskidte, så han måtte vælge noget andet. Formålet med MFO-efterafgrøder er, at de skal op-samle rester af næringsstoffer i jorden, så der ikke sker en udvaskning. Hvis man har en kraftig hovedafgrøde, som giver et godt udbytte, er det sandsynligt, at de fleste næringsstoffer vil være opsamlet af hovedafgrøden. Hveden gav et godt udbytte i 2017. Han høstede hvede den 23.-24. august. Normalt høster han
12
omkring den 4.-5. august, men kornet modnede senere i 2017 på grund af me-gen nedbør. Han har de sidste 30 år noteret i en lommebog, hvis der er sket no-get særligt. I 2017 har han noteret, at der kom 145 millimeter regn på hans ejen-dom i august måned. Det regnede 16 ud af alle månedens dage. Han kunne ef-terhånden se, at hveden ikke ville nå at blive moden inden den 20. august, hvor fristen for udsåning af MFO-efterafgrøder udløb. Han var nødt til at gøre noget og besluttede derfor at så MFO-efterafgrøder, selvom hveden ikke var høstet.
Den 7. august 2017 ringede han til Vidne, som ejede Virksomhed. Han vidste, at Virksomhed havde det udstyr, som skulle bruges for at så ovenpå hveden. Vidne har tidligere kørt gylle og sået for ham. Han kontaktede desuden foderstoffirmaet Mollerup Mølle for at få rådgivning om, hvilken frøblanding, han skulle bruge. Han valgte en blanding af olieræddike og honningurt, som var den gængse blanding.
Den 10. august 2017 såede Virksomhed MFO-efterafgrøder på mar-kerne med nr. 1-0, 6-0 og 11-0. Mark nr. 1-0 og nr. 11-0 ligger begge tæt på hans gård. Han kunne se fra stuehuset, at der blev sået på disse marker. Mark 6-0 ligger et stykke fra huset. Han kørte derned for at kontrollere, at der var sået og kunne se, at der var kørespor på marken. Han talte med den person, som kørte rundt på markerne. Han talte også med Vidne om, at nu havde de fore-taget såningen. Han sagde blandt andet til Vidne, at han syntes, at frøbestanden på nogle af markerne så lidt tynd ud. De talte ikke om, at der ikke var sået ud. Da det havde regnet meget, tænkte han, at frøene måtte spire, fordi jorden var fugtig. Det mest naturlige ville være, at det spirede efter et døgn eller to. Frøene spirer af fugt, sol og varme. Han havde ikke andre muligheder, end at så MFO-efterafgrøderne ovenpå hveden.
Den 20. august 2017 blev fristen for såning af MFO-efterafgrøder udsat til den 30. august 2017 på grund af vejrforholdene. Han kunne imidlertid ikke plan-lægge ud fra en mulig udsættelse af såningsfristen. Han har gjort alt, hvad han kunne for at overholde kravene.
Ved kontrollen den 18. september 2017 var der kun kommet lidt honningurt op. Han kan ikke sætte procenter på, men det var ikke meget. Olieræddiken var kommet bedre op. Han havde forventet, at der var kommet mere honningurt op. Efter kontrollen havde han besøg af planteavlskonsulent Person 1, som kom med det bud, at snegle kunne være årsag til den manglende spiring. Han var selv åben over for alle bud, og der er flere snegle, når der er vådt. Han overvejede også, om honningurten kunne være kommet til spiringsfasen, og så havde den ikke kræfter nok. Person 1 skrev brevet af 29. september 2017 til Landbrugsstyrelsen om force majeure på grund af snegle. Han ved ikke, hvor-for planteavlskonsulenten ikke skrev om den voldsomme nedbør i brevet. De kom ikke ind på detaljerne.
13
Han tog i oktober og november de billeder af markernes udseende, som er gen-givet i ekstrakten, side 207–209 og 213-214. På billederne kan man tydeligt se spiring. Nogle af planterne var næsten 80 cm høje på det tidspunkt. Der var stadig ikke kommet så meget honningurt i forhold til olieræddike.
Han fik godkendt force majeure som følge af usædvanlige nedbørsforhold for nogle af sine andre marker. Det var hele det nordjyske område, som var ramt af megen nedbør. Hans sag blev på et stormøde fremlagt som et eksempel, hvor blandt andre folk fra ministeriet deltog. Der var mange andre landmænd i samme situation som ham.
Først kiggede Landbrug og Fødevarer på hans sag, men de kunne ikke gå vide-re med sagen. Han tænkte, at det ikke kunne være rigtigt, og derfor blev Bære-dygtigt Landbrug involveret. Jurist Person 2 fra Bæredygtigt Landbrug blev præsenteret for, hvad der var foregået, og han vurderede, at det var en principiel sag. Brevet af 16. april 2018 til Landbrugsstyrelsen blev skrevet af Person 2 og sendt til ham med henblik på godkendelse. Det var samme fremgangsmåde med brevet af 2. juli 2018.
Vidne har forklaret, at han ejer Virksomhed. Der er 12-15 ansatte. Han har stor erfaring med udsåning og kan bekræfte, at Virksomhed såede efterafgrøder på markerne med nr. 1-0, 6-0 og 11-0. Det var en af hans betroede medarbejdere, der foretog udsåningen. De såede på alle tre marker med en blanding af olieræddike og honningurt, som var en sædvanlig blanding. Der var ikke høstet hvede på markerne, da de såede. Det var ham, der besluttede, hvilken metode der skulle anvendes ved såningen. De anvender en sædvanlig og anerkendt metode, når de sår oven på en kornmark, der ikke er høstet. Man spreder frøene med en centrifugalspreder. Efter hans opfattelse kunne man ikke have gjort det anderledes. Det er fristen for såning af efteraf-grøder, der afgør, om den enkelte landmand foretager såning før eller efter høst. Sagsøger vurderede, at han var nødt til at så efterafgrøder, før han høstede hveden. Det er svært at sige, hvad der var årsag til, at der ikke kom honningurt i markerne. Hvis hovedafgrøden er høstet, kan man få efterafgrøde-frøene ned i jorden ved såningen, hvilket er bedre. Begge metoder er dog aner-kendte. Hans medarbejder havde ikke fået instruktion inden såningen. Da Sagsøger efter kontrolbesøget spurgte, om der var sået korrekt, talte de om, hvordan det var gjort.
Retsgrundlaget
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) nr. 1307/2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forord-ning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 indeholder i kapitel
14
3 under overskriften ”Betaling for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet” blandt andet følgende bestemmelser:
”Artikel 46
Miljømæssigt fokusområde
1. Hvis en bedrifts agerjord dækker mere end 15 hektar, sikrer landbruge-ren fra den 1. januar 2015, at et areal, der mindst svarer til 5 % af den på-gældende bedrifts agerjord, som landbrugeren anmeldte i overensstem-melse med artikel 72, stk. 1, første afsnit, litra a) i forordning (EU) nr. 1306/2013, og, hvis de af medlemsstaten anses for at være miljømæssige fokusområder i overensstemmelse med denne artikels stk. 2, herunder arealerne omhandlet i det nævnte stykkes, litra c), d), g) og h), er miljø-mæssigt fokusområde.
. . .
2. Medlemsstaterne beslutter senest den 1. august 2014, hvilket eller hvilke af følgende områder der skal betragtes som miljømæssigt fokusområde:
…
i) arealer med efterafgrøder eller plantedække som følge af tilsåning og spiring af frø underkastet anvendelsen af vægtningsfaktorerne i stk. 3.
…
9. Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 70:
a)fastsættelse af yderligere kriterier for de typer af arealer, der er om-handlet i stk. 1, for at de kan opnå status af miljømæssigt fokusom-råde
b)tilføjelse af andre arealer end dem, der er nævnt i stk. 2, som kan ta-ges i betragtning for at overholde den procentsats, der er omhandlet i stk. 1.
…”
I Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 om regler for direkte betalinger til landbrugere under den fælles landbrugspolitiks støtteordninger og om ændring af bilag X til nævnte forord-ning hedder det i betragtning 56:
”For at tilpasse gennemførelsen til nationale forhold og sikre en optimal udnyttelse af kapaciteten af efterafgrøder og plantedække, der effektivt optager resterende kvælstof, og for at undgå bar jord og diffus forure-ning af grundvandet, bør medlemsstaterne fastsætte frister for såningen af et sådant dække. Der bør etableres efterafgrøder eller plantedække ved såning af en blanding af afgrødearter eller ved undersåning af græs for at opnå det bedst mulige jordbrugs- og miljømæssige resultat med
15
hensyn til biodiversitet. Medlemsstaterne kan inden for rammerne af GLM 4 (god landbrugs- og miljømæssig stand), jf. bilag II til forordning (EU) nr. 1306/2013, fastsætte de datoer, efter hvilke mekanisk destruk-tion af efterafgrøder og plantedække, er tilladt.”
Det fremgår af den delegerede forordnings kapitel 1, afdeling 4, under over-skriften ”Miljømæssigt fokusområde” blandt andet:
” Artikel 45
Yderligere kriterier for de forskellige typer miljømæssige fokusområder
1. For at fastlægge hvornår de arealtyper, der er omhandlet i artikel 46, stk. 2, første afsnit, i forordning (EU) nr. 1307/2013, kan opnå status som mil-jømæssige fokusområder, finder stk. 2 til 11 i denne artikel anvendelse.
…
9. Arealer med efterafgrøder eller plantedække omfatter sådanne arealer, som er etableret i henhold til kravene inden for rammerne af lovbestemte forvaltningskrav 1, jf. bilag II til forordning (EU) nr. 1306/2013, såvel som andre arealer med efterafgrøder og plantedække, på betingelse af at de blev etableret ved udsåning af en blanding af afgrødearter eller ved under-såning af græs i hovedafgrøden. Medlemsstaterne udarbejder listen over blandinger af afgrødearter, der skal anvendes, og fastsætter såningsperio-den for efterafgrøder eller plantedække og kan fastsætte yderligere betin-gelser navnlig produktionsmetoder. Den periode, som medlemsstaterne fastsætter, må ikke strække sig ud over den 1. oktober.”
Af Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, be-tingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger … fremgår blandt an-det:
”ud fra følgende betragtninger:
. . .
(5) I artikel 2, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1306/2013 fastsættes særlige tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder, som skal anerkendes af medlemsstaterne. Der bør fastsættes supplerende regler, som gør det muligt for medlemsstaterne at anerkende tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder i forbindelse med direkte be-talinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstem-melse. Der bør fastsættes en frist for, hvornår støttemodtageren senest skal give meddelelse om sådanne tilfælde.
. . .
Artikel 4
Force majeure og usædvanlige omstændigheder
16
1. For så vidt angår direkte betalinger gælder det, at hvis en støttemod-tager ikke har kunnet opfylde kriterierne for støtteberettigelse eller an-dre forpligtelser som følge af force majeure eller usædvanlige omstæn-digheder, bevarer han retten til støtte for det areal eller de dyr, der var støtteberettiget på det tidspunkt, hvor der indtraf force majeure eller usædvanlige omstændigheder.
. . .
2. Tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder meddeles skriftligt den kompetente myndighed sammen med en af myndigheden anerkendt dokumentation herfor senest 15 arbejdsdage fra det tids-punkt, hvor støttemodtageren eller dennes befuldmægtigede er i stand til at give en sådan meddelelse”
I Kommissionens meddelelse C(88) 1696 vedrørende ”Force majeure inden for europæisk landbrugsret” – (88/C 259/07) – hedder det blandt andet:
”Formålet med denne meddelelse er at skabe større klarhed og konse-kvens i forbindelse med anvendelsen af force majeure-reglen inden for fællesskabsretten, navnlig inden for landbrugsområdet …
I. Definition af begrebet »force majeure«
. . .
2. Ifølge Domstolens faste retspraksis omfatter force majeure derfor et objektivt element, (helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder) og et subjektivt element (uundgåelige følger trods enhver udvist agtpågivenhed),
. . .
1. Den »helt usædvanlige« omstændighed er en omstændighed, der må betragtes som uforudsigelig eller i det mindste så usandsynlig, at en agtpågivende
erhvervsdrivende må mene, at risikoen er ubetydelig (f.eks. lynnedslag, tilfrysning af kanaler eller blokering af veje, der normalt er farbare om vinteren, på grund af sneskred),
. . .
III. Bevisspørgsmål
EF-retsforskrifterne (som det i øvrigt er tilfældet med medlemsstaternes nationale retsorden) indeholder ikke specifikke regler for bevisførelsen i forbindelse med force majeure. Det skal dog noteres, at udtrykket »bortset fra tilfælde af force majeure« lægger bevisbyrden herfor over på de erhvervsdrivende, som påberåber sig dem.
Da force majeure-tilfældene danner en undtagelse fra retsforskrifterne, må der kræves mindst lige så strenge betingelser for bevisførelse som i forbindelse med
reglerne om bevisførelse for, at en forpligtelse er opfyldt. Det betyder, at der generelt må kræves uomtvistelige dokumentbeviser. . . .
. . .
17
IV. Konklusion
Hvis foranstående analyse skal sammenfattes i tre principper, kan man sige, at
1. Force majeure danner en undtagelse fra de generelle regler om streng overholdelse af gældende ret og bør derfor fortolkes og anvendes snæ-vert.
2. Force majeure er ikke et generelt retsprincip, men kan betragtes som en konkretisering af proportionalitetsprincippet, således som dette navnlig er udviklet i Domstolens retspraksis.
3. De beviser, der kræves af erhvervsdrivende, som påberåber sig force majeure, må være uomtvistelige.
. . .”
EU-reglerne er gennemført i dansk ret ved landbrugsstøtteloven og bekendtgø-relse nr. 1259 om direkte støtte til landbrugere efter grundbetalingsordningen m.v.
Det fremgår af bekendtgørelsens § 29, stk. 1, nr. 5, at arealer med efterafgrøder kan anvendes som miljøfokusområder med vægtningsfaktoren 0,3. Ifølge be-kendtgørelsens § 31, stk. 1, nr. 2, skal der være tale om en blanding af efteraf-grøder med samme såtidspunkt, og blandingen skal ifølge § 31, stk. 6, bestå af mindst to afgrøder, der senest skal være udsået den 20. august i ansøgningsåret, jf. § 31, stk. 2, sidste punktum.
Af afsnit 3.3.9 i Landbrugsstyrelsens Vejledning om direkte arealstøtte 2017 (vejledningen) fremgår blandt andet følgende:
”…
MFO-efterafgrøder og -græsudlæg skal fremstå som veletablerede på area-let for at kunne godkendes som MFO. Overvej derfor en sikker metode til udsåning af efterafgrøden og græsudlægget. Hvis efterafgrøden ikke fremstår veletableret, vil arealet ikke blive godkendt som MFO.
…
For at efterafgrøden kan godkendes som MFO, skal det kunne ses tydeligt i marken, at efterafgrøden er udsået som en blanding af mindst to afgrø-der. Der skal derfor som minimum være to arter af de udsåede afgrøder pr. kvadratmeter på arealet. Husk samtidig, at efterafgrøden skal være veletableret.”
Anbringender
Sagsøger har til støtte for sine påstande overordnet gjort gælden-de, at klagenævnets afgørelse af 7. september 2021 er ugyldig, idet de opstillede betingelser for at opnå fuld støtte ikke er i overensstemmelse med EU-retten, og at der er tale om væsentlige mangler ved afgørelsen.
18
Klagenævnet har vedrørende spørgsmålet om fremspiring godkendt styrelsens anvendelse af kravet som betingelse for støtteudbetaling. Kommissionens dele-gerede forordning nr. 639/2014, artikel 45, stk. 9, indeholder imidlertid udtøm-mende regler for, hvornår et areal kan opnå status som MFO-areal, idet be-stemmelsen er udtryk for Kommissionens nærmere fastlæggelse af, hvornår et areal kan godkendes som MFO-areal. Det skal tillægges betydning, at artikel 45, stk. 9, er lex specialis i forhold til artikel 46, stk. 2, litra i, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013, hvor ordene ”tilsåning og spi-ring” indgår. Der kan efter ordlyden af artikel 45, stk. 9, alene udledes krav om, at efterafgrøden skal være etableret ved ”udsåning af en blanding af afgrødear-ter” , som skal være godkendt af medlemslandet og sået inden en nærmere be-stemt frist. Det er således såningen, der er afgørende for, om støtte kan udbeta-les.
Med hensyn til spørgsmålet om ”trappemodellens” lovlighed har klagenævnet godkendt, at styrelsen har anvendt en norm om plantedække som betingelse for støtte. Vejledningens krav om at MFO-efterafgrøden skal kunne ses tydeligt i marken og fremstå som veletableret, har ikke hjemmel i retligt bindende for-skrifter. Styrelsens anvendelse af ”trappemodellen” som retlig norm er både i strid med forordningsgrundlaget og behæftet med en betydelig usikkerhed.
Afgørelsen er endvidere ugyldig som følge af, at klagenævnet ikke har taget hensyn til, at der på kontroltidspunktet forelå force majeure i form af sneglean-greb og usædvanlige nedbørsforhold, og at Sagsøger er uden skyld i, at MFO-efterafgrøderne ikke opfyldte styrelsens krav. Både støttenedsættel-sen og den administrative sanktion er derfor uberettiget.
Hvis afgørelsen ikke kendes ugyldig, skal der ske præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, idet der er tvivl om fortolkningen af kravet om fremspiring i artikel 46, stk. 2, litra i, i forordning nr. 1307/2013 samt om, hvornår støtten til en landbruger kan tilbagetrækkes og landbrugeren ifalder en sanktion.
Klagenævnet har til støtte for sin frifindelsespåstand overordnet gjort gælden-de, at afgørelsen af 7. september 2021 er lovlig og gyldig. Afgørelsen er ikke truffet på et mangelfuldt eller fejlagtigt grundlag, og den er ikke behæftet med mangler, der medfører ugyldighed.
Kravet om fremspiring fremgår af artikel 46, stk. 2, litra i, i forordning nr. 1307/2013. Formålet med denne bestemmelse er at fremme landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet. Artikel 45, stk. 9, i Kommissionens delege-rede forordning nr. 639/2014 har alene til formål at supplere artikel 46, stk. 2, litra i, da den fastslår, at det er en yderligere betingelse for støtte, at der er sket udsåning af en blanding af afgrødearter, og at det er medlemsstaterne, der fast-lægger, hvilke afgrødearter der skal anvendes.
19
Det er landbrugeren, der skal dokumentere, at markerne har været udsat for force majeure i form af snegleangreb, og denne bevisbyrde er ikke løftet. Vedrø-rende spørgsmålet om force majeure i form af usædvanlige nedbørsmængder kan dette forhold ikke prøves af landsretten, da spørgsmålet ikke har været inddraget i klagenævnets afgørelse. Klagenævnet har ikke været forpligtet til at inddrage nedbørsforholdene af egen drift.
Støttenedsættelsen og den administrative sanktion er berettiget, da Sagsøger ikke lever op til kravene i artikel 46, stk. 2, litra i, for udbetaling af støtte. Sanktionen er en direkte følge af, at visse marker ikke lever op til kravene for udbetaling af støtte. Det er ikke godtgjort, at Sagsøger er uden skyld i den manglende fremspiring og etablering af plantedække.
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt ”trappemodellen” er i strid med EU-forordningerne, kan dette ikke prøves af landsretten, da spørgsmålet ikke ind-går i klagenævnets afgørelse. I øvrigt er styrelsens tilrettelæggelse af kontrollen lovlig, da det er overladt til medlemsstaterne at fastlægge de nærmere regler for udførelse af kontrollen.
Der er ikke grundlag for at stille præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen, da der ikke er rimelig tvivl om fortolkningen af de EU-retlige regler, der finder anvendelse i sagen.
Landsrettens begrundelse og resultat
Kravet om fremspiring og plantedække
Det fremgår af artikel 1, litra b, pkt. iv, i Europa-Parlamentets og Rådets forord-ning nr. 1307/2013, at forordningen fastsætter særlige regler om betaling til landbrugere, der benytter landbrugsmetoder til gavn for klimaet og miljøet. Som en af disse metoder nævnes i artikel 43, stk. 2, litra c, brug af ”miljømæssi-ge fokusområder” .
Af artikel 46, stk. 2, fremgår, at medlemsstaterne inden den 1. august 2014 be-slutter, hvilket eller hvilke af de i bestemmelsen anførte områder, der skal be-tragtes som miljømæssige fokusområder, og i bestemmelsens litra i er som fo-kusområde anført arealer med efterafgrøder eller plantedække ”som følge af tilsåning og spiring af frø” .
Kommissionen har i sin delegerede forordning nr. 639/2014 fastsat supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013. Det fremgår af den delegerede forordnings artikel 45, stk. 9, at arealer med efterafgrøder kan anses som miljøfokusområder på betingelse af, at de blev ”etableret ved udså-ning af en blanding af efterafgrødearter eller ved undersåning af græs” .
20
Ifølge betragtning nr. 56 til den delegerede forordning, er formålet med etable-ring af efterafgrøder og plantedække at sikre en effektiv optagelse af resterende kvælstof i jorden, og at undgå bar jord og diffus forurening af grundvandet. Det fremgår af samme betragtning, at der bør etableres efterafgrøder eller plante-dække ved såning af en blanding af afgrødearter eller ved undersåning af græs for at opnå det bedst mulige jordbrugs- og miljømæssige resultat med hensyn til biodiversitet.
Efter ordlyden af artikel 1, litra b, pkt. iv, og artikel 46, stk. 2, litra i, i forordning nr. 1307/2013 og artikel 45, stk. 9, i den delegerede forordning nr. 639/2014 sammenholdt med formålet med etablering af efterafgrøder og plantedække, som dette er angivet i den delegerede forordnings betragtning nr. 56, finder landsretten, at de danske myndigheders krav om fremspiring og plantedække ikke går videre, end hvad der er hjemmel til i forordningerne. Kvælstofoptagel-se og forbedring af biodiversiteten forudsætter, at der sker en egentlig etable-ring af efterafgrøder, og formålet med reglerne kan ikke opnås alene ved, at der sker en udsåning af efterafgrøder. Det er således i overensstemmelse med for-ordningernes ordlyd og formål at lægge vægt på fremspiring og plantedække som betingelse for at opnå grøn støtte.
Der er derfor ikke grundlag for at fastslå, at klagenævnets afgørelse med aner-kendelsen af kravet om fremspiring og plantedække er ugyldig.
Force majeure
Det fremgår af artikel 4, stk. 1, i Kommissionens delegerede forordning nr. 640/2014, at en støttemodtager, der ikke har kunnet opfylde kriterierne for støt-teberettigelse, kan bevare retten til støtte, hvis der foreligger force majeure eller usædvanlige omstændigheder.
Af EU-Domstolens praksis om force majeure i EU-landbrugsretlige sager, der er redegjort for i Kommissionens meddelelse C(88) 1696 vedrørende ”Force maj-eure inden for europæisk landsbrugsret” , fremgår, at der stilles strenge bevis-krav til den landbruger, der påberåber sig force majeure.
Landsretten finder, at Sagsøger ikke alene ved sin forklaring om mulige snegleangreb og usædvanlige nedbørsforhold samt ved de generelle oplysninger herom har bevist, at der på det relevante tidspunkt forelå forhold, som udgør force majeure. Der foreligger således ikke autoritative oplysninger om snegleangreb og nedbørsmængder samt om betydningen heraf for MFO-afgrøderne på de omhandlede marker, men alene generelle oplysninger om nedbørsforhold.
21
Som følge af det anførte er det ikke bevist, at klagenævnets afgørelse er ugyldig på grund af manglende anerkendelse af force majeure.
Trappemodellen
Klagenævnets afgørelse af 7. september 2021 indeholder under punkt ”3.2.2 Ad 2) Krav vedrørende fremspiring og plantedække” en udførlig gennemgang af vejledningens regler om krav til dækningsgrad i forhold til kontroltidspunkt samt en stillingtagen hertil.
Landsretten lægger herefter til grund, at spørgsmålet om anvendelse af ”trap-pemodellen” reelt har været behandlet i forbindelse med klagenævnets afgørel-se, uanset at betegnelsen ”trappemodel” ikke udtrykkelig fremgår af afgørelsen. Spørgsmålet om ”trappemodellens” gyldighed kan derfor prøves under denne sag.
Det fremgår af artikel 58, stk. 1 og 2, og artikel 59, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, at medlemsstaterne skal gennemføre en effektiv og systematisk kon-trol med henblik på at sikre, at EU’s støtteordninger overholdes.
Landsretten finder, at det er i overensstemmelse med EU-forordningernes ord-lyd og formål at stille krav om, at planterne skal kunne ses i marken med en vis procentdel på et bestemt tidspunkt til vurdering af, om efterafgrøderne er etab-leret. Landsretten har herved også lagt vægt på, at der ifølge forordning nr. 1306/2013 tilkommer medlemsstaterne en vid adgang til at tilrettelægge og præcisere kontrollen inden for rammerne af det skøn, de er tildelt.
Der er således ikke grundlag for at fastslå, at klagenævnets afgørelse, som inde-holder en godkendelse af de retningslinjer, der fremgår af vejledningen be-nævnt ”trappemodellen” , ikke skulle have det fornødne hjemmel i forordning nr. 1306/2013, landbrugsstøtteloven og bekendtgørelse nr. 1259 af 26. oktober 2016
Støttenedsættelse og administrativ sanktion
Det påhviler Sagsøger at godtgøre, at han er uden skyld i den manglende opfyldelse af sine forpligtelser, og at han som følge heraf er beretti-get til fuld støtte.
Efter bevisførelsen for landsretten er det ikke bevist, at den manglende etable-ring af MFO-efterafgrøder på de omhandlede marker skyldes forhold, som Sagsøger er uden indflydelse på. Der foreligger således ikke autorita-tive oplysninger om hensigtsmæssigheden ved den valgte fremgangsmåde med tilsåning med efterafgrøder på de endnu ikke høstede markområder. Den om-stændighed, at Sagsøger overlod etableringen af efterafgrøderne til
22
en selvstændig virkende maskinstation, kan ikke tillægges afgørende betyd-ning.
Som følge heraf er der ikke grundlag for at fastslå, at Sagsøger var uden skyld i den manglende etablering af efterafgrøder, og at klagenævnets afgørelse derfor skulle være ugyldig.
Præjudiciel forelæggelse
Der foreligger efter landsrettens vurdering ikke et sådant spørgsmål om for-tolkningen af den for sagen relevante EU-ret, at det i henhold til EUF-traktatens artikel 267 er nødvendigt at indbringe sagen for EU-Domstolen.
Landsretten tager herefter klagenævnets frifindelsespåstand til følge.
Efter sagens udfald skal Sagsøger i sagsomkostninger betale 50.000 kr. til klagenævnet til udgifter til advokatbistand inkl. moms. Ud over sagens værdi er der ved fastsættelse af beløbet taget hensyn til sagens betydning, om-fang og forløb, herunder hovedforhandlingens varighed.
THI KENDES FOR RET:
Miljø- og Fødevareklagenævnet frifindes.
I sagsomkostninger skal Sagsøger inden 14 dage betale 50.000 kr. til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Beløbet forrentes efter rentelovens § 8 a.