Kendelse
VESTRE LANDSRET
KENDELSE
afsagt den 22. marts 2024
Sag BS-45479/2022-VLR
(14. afdeling)
Sagsøger 1
og
Sagsøger 2
og
Sagsøger 3
(advokat Thomas Frisgaard for alle)
mod
Planklagenævnet
og
Miljø- og Fødevareklagenævnet
(advokat Britta Moll Bown for begge)
Biintervenienter til støtte for Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet:
Biintervenient P/S
og
2
Dansk Vindenergi ApS
(advokat Håkun Djurhuus for begge)
Landsdommerne John Lundum, Ida Skouvig og Ida Johanne Sander (kst.) har behandlet sagen.
Ved afgørelse af 10. december 2021 bestemte Planklagenævnet, at der ikke kun-ne gives medhold i en klage over vedtagelsen af en lokalplan og et kommune-plantillæg om opsætning af vindmøller i Område, By, ligesom der ikke kunne gives medhold i klager over en miljørapport. Miljø- og Fødevare-klagenævnet traf samme dag afgørelse om stadfæstelse af en VVM-tilladelse til opstilling af 15 vindmøller ved Område, By.
Sagsøgerne, Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3, har herefter anlagt sag mod de sagsøgte, Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet, ved Retten i Hjørring. Retten i Hjørring har ved kendelse af 10. november 2022 henvist sagen til landsretten i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1.
Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3 har i stævningen nedlagt påstand om ophævelse af lokalplan, plantillæg og miljørapport, subsi-diært ophævelse af Planklagenævnets og Miljø- og Fødevareklagenævnets afgø-relser.
Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet har heroverfor nedlagt påstand om frifindelse.
Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3 har anmodet om, at sagsanlægget tillægges opsættende virkning, således at det planlagte mølle-projekt ikke må realiseres, før der er afsagt endelig dom i sagen.
Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3 har endvidere anmodet om, at der sker præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen af følgende spørgsmål:
1. Er det i overensstemmelse med EU-retten, at man i nævns- og/eller dom-stolsbehandling kan afhjælpe såvel faktiske som retlige mangler på en VVM-redegørelse i form af hele tillæg, nye undersøgelser mv., selvom offentligheden herved afskæres fra at gøre sig bekendt hermed?
2. Er der grænser for, hvor mange supplerende undersøgelser man kan fo-relægge rekursinstansen, før der er tale om unddragelse af offentlighe-den?
3
3. Kan man over for en rekursinstans afhjælpe væsentlige og retlige mang-ler uden at inddrage offentligheden?
4. Er det i overensstemmelse med effektivitetsprincippet at indhente en sagkyndig udtalelse til brug for en myndigheds vurdering, når den sag-kyndige alene præsenteres for den ene parts indlæg?
Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet har udtalt sig imod, at anmodningerne om opsættende virkning og præjudiciel forelæggelse tages til følge. Såfremt anmodningen om præjudiciel forelæggelse tages til følge, har de foreslået, at spørgsmålene til EU-Domstolen formuleres således:
" Skal artikel 6 i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2011/92 ændret ved direktiv 2014/52 om vurdering af visse offentlige og private projek-ters indvirkning på miljøet fortolkes således, at en national klageinstans er afskåret fra at inddrage supplerende oplysninger om projektets betydning for Natura 2000-områder og for arter omfattet af beskyttelsen i fuglebeskyttelsesdirektivet med henblik på en nærmere afklaring af, om de allerede foretagne vurderinger og konklusioner, som ligger til grund for myndighedens meddelelse af VVM-tilladelse, er holdbare, uden at der i den forbindelse sker fornyet offentlig høring.
Skal artikel 6 i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet fortolkes således, at en national klageinstans er afskåret fra at inddrage supplerende oplysninger om planens betydning for Natura 2000- områder og for arter omfattet af beskyttelsen i fuglebeskyttelsesdirekti-vet med henblik på en nærmere afklaring af, om de allerede foretagne vurderinger og konklusioner, som ligger til grund for myndighedens planvedtagelse, er holdbare, uden at der i den forbindelse sker fornyet offentlig høring.”
Spørgsmålet om opsættende virkning og præjudiciel forelæggelse er behandlet mundtligt.
Sagsfremstilling
Den 18. februar 2021 vedtog Kommune endeligt kommuneplantil-læg nr. 15 til helhedsplan 2017 og lokalplan nr. 23-008, Vindmøller, Område, By, med tilhørende miljørapport. Planområdet, der grænser op til et Natura 2000-område, ligger i landzone og består næsten udelukkende af inten-sivt dyrkede landbrugsarealer. Planforslagene havde forud for vedtagelsen væ-ret sendt i offentlig høring i perioden fra 10. januar 2019 til 12. april 2019.
4
Lokalplanen blev offentligt bekendtgjort den 9. april 2021. Samme dato gav Kommune VVM-tilladelse til opstillingen af vindmøllerne.
Planvedtagelsen og miljørapporten blev påklaget til Planklagenævnet, og VVM-tilladelsen blev påklaget til Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Planklagenævnet tillagde den 15. juli 2021 klagesagen opsættende virkning, idet det efter en foreløbig vurdering ikke kunne udelukkes, at en realisering af pla-nerne ville kunne medføre uoprettelig skade dels i forhold til levestederne for kongeørnen dels i forhold til det nærliggende Natura 2000-område, og idet det efter nævnets opfattelse ville være vanskeligt at gennemføre en fysisk lovliggø-relse, hvis klagerne senere fik medhold i klagen.
Under behandlingen af sagen ved Planklagenævnet indsendte bygherren flere tillæg til den oprindelige Natura 2000-væsentlighedsvurdering fra 2016. Der blev bl.a. foretaget en geoteknisk undersøgelse af planområdet i juli 2021.
Planklagenævnets traf den 10. december 2021 afgørelse om ikke at give med-hold i klagerne. Af afgørelsen fremgår bl.a., at nævnet fandt, at den i 2016 fore-tagne væsentlighedsvurdering ikke var forenelig med Natura 2000-reglerne. På baggrund af den mellemkommende geotekniske undersøgelse vurderedes det imidlertid samlet set, at grundvandssænkningen ikke ville kunne påvirke Natu-ra 2000-området, og at der ikke var behov for afværgeforanstaltninger.
Efter flertallets vurdering var nævnet berettiget til at inddrage de mellemkom-mende supplerende oplysninger i behandlingen af klagesagen, så der kunne træffes den materielt rigtige afgørelse. Flertallet lagde bl.a. vægt på, at der ikke var tale om justeringer af projektet eller af forudsætninger om etablering af af-værgende foranstaltninger. Med inddragelsen af de supplerende oplysninger fandt et flertal, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte kommunens vurde-ring af, at det på objektivt videnskabeligt grundlag kunne udelukkes, at planer-ne ville påvirke bevaringsmålsætningerne for udpegningsgrundlaget for Natu-ra 2000-området. I relation til påvirkningen af kongeørnen fandt et flertal i nævnet, at miljøvurderingslovens minimumskrav til en miljøvurdering var op-fyldt.
Miljø- og Fødevareklagenævnet traf også afgørelse den 10. december 2021. Ved afgørelsen stadfæstede nævnet Kommunes afgørelse om VVM-tilladelse. Det fremgår af afgørelsen, at der under klagesagens behandling var kommet nye oplysninger, herunder i form af en uddybning af det faglige grundlag for Miljøstyrelsens bemærkninger til kommunen, en sagkyndig udta-lelse indhentet hos en ekstern sagkyndig, Skønsmand, og en række sup-plerende oplysninger fra bygherren vedrørende grundvandssænkning og på-virkningen af fugle.
5
I afgørelsen fandt Miljø- og Fødevareklagenævnet bl.a., at den foretagne væ-sentlighedsvurdering fra 2016 ikke var forenelig med Natura 2000-reglerne. Nævnet fandt imidlertid under henvisning til, at nævnet som rekursinstans skal medvirke til, at en sag får den materielt rigtige afgørelse, at nævnet kunne ind-drage de mellemkommende supplerende oplysninger i sagens behandling. Nævnet lagde bl.a. vægt på, at der var tale om sagkyndige vurderinger, der byggede på konkrete og dokumenterede forhold, og som alene underbyggede væsentlighedsvurderingens overordnede konklusion. Oplysningerne ændrede således ikke ved vurderingens karakter. Efter inddragelsen af de supplerende oplysninger fandt et flertal i Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke grundlag for at tilsidesætte vurderingen af, at det på objektivt videnskabeligt grundlag kun-ne udelukkes, at projektet ville påvirke bevaringsmålsætningerne for udpeg-ningsgrundlaget for Natura 2000-området. Angående klagepunkterne vedrø-rende vurderingerne i forhold til kongeørnen fandt flertallet, at Kommune i VVM-redegørelsen havde foretaget en tilstrækkelig vurdering af den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet i forhold til kongeørnen.
I forbindelse med, at Miljø- og Fødevareklagenævnet under klagesagens be-handling indhentede en sagkyndig udtalelse fra Skønsmand, gav nævnet ham ikke adgang til bl.a. oplysninger fra Person om observatio-ner af kongeørnen i 2015-2020 med tilhørende kort.
Under sagens behandling i landsretten har der været afholdt syn og skøn med Skønsmand som skønsmand. Ved besvarelsen af spørgsmålene har Skønsmand udtalt bl.a., at hans besvarelse til Miljø- og Fødevareklagenæv-net vedrørende anvendelsen af området ville have været ”helt anderledes” , hvis han havde haft adgang til bilaget med Persons observationer af kongeørnen i 2015-2020. Skønsmand har herefter udtalt, at observatio-nerne med stor tydelighed viser, at kongeørnen benytter projektområdet.
Anbringender
Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3 har til støtte for påstanden om opsættede virkning navnlig anført, at der er alvorlige realitets-og formalitetsindsigelser mod nævnenes afgørelser, som efter Århuskonventionens artikel 9, stk 4, indebærer, at søgsmålet skal tillægges opsættende virkning, ligesom klagen til nævnene også blev det. De oplysninger, som kommunen har lagt til grund for sine afgørelser, er meget mangelfulde. Nævnene har i et forsøg på at rette op herpå uberettiget lagt vægt på nye oplysninger om behovet for grundvandssænkning, som mølleopstillerne har indhentet ensidigt under nævnsbehandlingen. Miljø- og Fødevareklagenævnet har desuden indhentet en udtalelse fra en sagkyndig, som til brug for sin besvarelse om kongeørnens tilstedeværelse i
6
lokalplanområdet alene har fået adgang til oplysninger fra mølleopstillerne, men ikke til offentlighedens høringssvar. Det har givet anledning til, at den sagkyndige, der nu er udpeget som skønsmand for landsretten, i sin skønserklæring har fragået sine tidligere udsagn. Nævnene har desuden forsømt deres pligt til at foretage høring over de nye oplysninger, inden der blev truffet afgørelse. Nævnenes grundlag for at træffe afgørelse har også i øvrigt været mangelfuldt blandt andet i forhold til vurderingen af kongeørnens tilstedeværelse i området, sikkerhedsafstanden til vindmøller og risikoen for kollision, og nævnene har i strid med forsigtighedsprincippet ikke ladet usikkerheden komme miljøet til gode. Det er desuden en fejl, at hverken kommune eller nævnene har forholdt sig til behovet for beskyttelse af engsnarren, der ligesom kongeørnen er udryddelsestruet.
Til støtte for, at der skal ske præjudiciel forelæggelse, har Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3 navnlig anført, at det i overensstemmelse med de foreslåede spørgsmål er nødvendigt at få afklaret, hvor langt en rekursmyndighed eller national domstol kan gå i sin behandling vedrørende VVM-redegørelser. Det er en retssikkerhedsgaranti ifølge EU-reglerne, at offentligheden gennem høring gives adgang til alle faktuelle oplysninger, der lægges til grund for en godkendelse, og der er derfor behov for en præcisering af myndighedernes råderum for inddragelse af oplysninger, der ikke har været i offentlig høring.
Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet har til støtte for, at anmodningen om opsættende virkning ikke tages til følge, navnlig anført, at det følger af Grundlovens § 63, at søgsmål vedrørende gyldigheden af en administrativ afgørelse ikke har opsættende virkning. Der foreligger ikke udtrykkelig lovhjemmel for at tillægge søgsmålet opsættede virkning. Efter retsprakis kan der alene undtagelsesvis tillægges et søgsmål opsættende virkning efter en samlet afvejning af, om der er risiko for alvorlig og uoprettelig skade, om der er et rimeligt grundlag for sagsøgernes påstande, og af det offentliges interesse i, at afgørelsen ikke udsættes. Der er ikke i den foreliggende sag risiko for alvorlig og uoprettelig skade. Begge nævn har således i forhold til spørgsmålet om grundvandssænkning tiltrådt, at det kan udelukkes, at planerne påvirker Natura 2000-området, ligesom begge nævn har fundet, at der er foretaget en tilstrækkelig vurdering af indvirkningen af planen på kongeørnens miljø, herunder at en afstand på 3 km til redelokaliteten er tilstrækkelig, og at planområdet ikke er hovedterritorium for kongeørnen. De forhold, der lå til grund for Planklagenævnets afgørelse om at tillægge klagen til nævnet opsættende virkning, blev afklaret under nævnsbehandlingen og gør sig derfor ikke længere gældende. Der er endvidere ikke grundlag for at antage, at nævnenes afgørelser er ugyldige som følge af inddragelsen af nye oplysninger, idet nævnene efter forvaltningsretlige regler og retspraksis skal medvirke til, at sagen får det materielt rigtige udfald. Nævnene har alene
7
inddraget supplerende oplysninger, der understøtter tidligere vurderinger, og der er hverken efter VVM-direktivet eller efter retspraksis krav om høring over sådanne oplysninger. I forhold til interesseafvejningen har klagenævnene som rekursinstans en interesse i, at deres afgørelser står ved magt og kan effektueres.
Til støtte for, at anmodningen om præjudiciel forelæggelse ikke skal tages til følge, har Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet navnlig anført, at anmodningen alene angår VVM-direktivet, og at EU-domstolens praksis om fortolkningen heraf i tilstrækkelig grad giver retningslinjer for klagenævnenes prøvelse. Rekursinstansens prøvelse er reguleret af VVM-direktivets artikel 11 og ikke af direktivets artikel 6. Der er derfor ikke noget til hinder for, at der indhentes supplerende oplysninger under rekursbehandlingen. Der er desuden ikke krav om høring, hvilket også understøttes af U.2023.4236 Ø. De spørgsmål, som sagsøgerne ønsker stillet, er desuden uegnede, idet de ikke vedrører spørgsmål om fortolkning af EU-regler.
Biintervenienterne, Biintervenient P/S og Dansk Vindenergi ApS, har tilsluttet sig Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger vedrørende såvel spørgsmålet om opsættende virkning som spørgsmålet om præjudiciel forelæggelse og har supplerende navnlig anført, at der er en betydelig samfundsmæssig interesse i, at sager om opstilling af vindmøller ikke trækkes unødvendigt i langdrag af hensyn til klimaet og den grønne omstilling. Domstolene er desuden tilbageholdende i forbindelse med prøvelsen af sagkyndige nævns skønsudøvelse.
Landsrettens begrundelse og resultat
Spørgsmålet om opsættende virkning
Der er ikke udtrykkelig hjemmel i lovgivningen til at tillægge afgørelser fra Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet opsættende virkning un-der behandlingen ved domstolene. Anmodningen om opsættende virkning kan derfor kun undtagelsesvis tages til følge, hvis de krav, der stilles herom i rets-praksis, er opfyldt.
Efter retspraksis skal der ved afgørelsen om opsættende virkning foretages en afvejning af det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke ud-sættes, over for arten og omfanget af den skade, som miljøet kan påføres, lige-som det må tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for påstanden om ugyldighed. I vurderingen skal også indgå hensynet til princippet om effektiv retsbeskyttelse af sagsøgernes rettig-heder i henhold til EU-retten.
8
Der er foretaget omfattende undersøgelser af vindmøllernes indvirkning på det nærliggende Natura 2000-område og på lokalplanområdet, og nævnene har efter en grundig vurdering af undersøgelserne og sagens oplysninger i øvrigt stadfæstet kommunens afgørelser, dog således at der nu ikke foreligger forhold, der medfører afværgeforanstaltninger. Efter en foreløbig vurdering finder landsretten derfor, at der ikke er rimelig grund til at antage, at miljøet vil lide alvorlig eller uoprettelig skade.
Efter en foreløbig vurdering er der endvidere ikke rimeligt grundlag for at an-tage, at der i forbindelse med behandlingen i nævnene er sket sagsbehandlings-fejl, der kan føre til afgørelsernes ugyldighed. Landsretten har herved lagt vægt på, at de oplysninger, der er indhentet under sagernes behandling i nævnene, er supplerende og understøtter de tidligere indhentede oplysninger. VVM-direktivet indeholder ikke bestemmelse om, at oplysninger, der er indhentet efter, at der er meddelt tilladelse, skal forelægges for offentligheden, inden kla-geinstansen træffer afgørelse. Der er derfor efter en foreløbig vurdering heller ikke grundlag for at antage, at der er sket tilsidesættelse af nationale eller EU-retlige regler om sagernes behandling.
Under hensyn hertil til og til det offentliges interesse i, at sagsanlægget ikke tillægges opsættende virkning, tager landsretten ikke sagsøgernes påstand her-om til følge.
Spørgsmålet om præjudiciel forelæggelse
I overensstemmelse med det ovenfor anførte om VVM-direktivet foreligger der ikke en sådan uklarhed om EU-retlige regler, at der er anledning til at stille spørgsmål til EU-Domstolen.
Begæringen herom tages derfor ikke til følge.
THI BESTEMMES:
Søgsmålet tillægges ikke opsættende virkning.
Sagsøger 1, Sagsøger 2 og Sagsøger 3's begæring om forelæggelse af spørgsmål for EU-Domstolen tages ikke til følge.
Publiceret til portalen d. 22-03-2024 kl. 10:01
Modtagere: Biintervenient DANSK VINDENERGI ApS, Sagsøgte Miljø- og Fødevareklagenævnet, Biintervenient P/S, Sagsøgte Planklagenævnet, Sagsøger 1, Sagsøger 2, Sagsøger 3