Dom
RETTEN I SVENDBORG
DOM
afsagt den 15. marts 2024
Sag BS-29903/2021-SVE
Sagsøger
(advokat Kaaveh Dolatshahi Piroz)
mod
Direktoratet for Kriminalforsorgen
(advokat Sanne H. Christensen)
Sagen er behandlet på skriftligt grundlag i medfør af retsplejelovens § 366.
Denne afgørelse er truffet af Dommer 1, Dommer 2 og Dommer 3.
Sagens baggrund og parternes påstande
Retten har modtaget sagen den 10. august 2021.
Sagen drejer sig om, hvorvidt Direktoratet for Kriminalforsorgens afslag på Sagsøgers ansøgninger om udgang er ugyldige, herunder om anvendelsen af straffuldbyrdelseslovens § 49 a over for Sagsøger er i strid med EMRK art. 7, stk. 1, 2. pkt. om forbud mod strafskær-pelser med tilbagevirkende kraft.
Sagsøger har nedlagt følgende påstande:
1. Direktoratet for Kriminalforsorgen skal anerkende, at udgangsafgørelsen af 21. januar 2021 er ugyldig. Sagen hjemvises til fornyet behandling.
2
2. Direktoratet for Kriminalforsorgen skal anerkende, at udgangsafgørelsen af 7. juli 2021 er ugyldig. Sagen hjemvises til fornyet behandling.
3. Direktoratet for Kriminalforsorgens skal anerkende, at udgangsafgørelsen af 17. februar 2022 er ugyldig. Sagen hjemvises til fornyet behandling.
Direktoratet for Kriminalforsorgen har nedlagt påstand om frifindelse.
Retten har bestemt ikke at behandle sagen efter reglerne om småsager.
Dommen indeholder en forkortet sagsfremstilling, jf. retsplejelovens § 218 a, stk. 3.
Oplysningerne i sagen
Sagsøger blev ved Østre Landsrets ankedom af 21. december 2016 idømt fængsel på livstid for dobbelt manddrab mv. Dommen var en stadfæ-stelse af Retten i Næstved dom af 8. juli 2016. Sagsøger har været fri-hedsberøvet siden den 13. september 2015.
Af Kriminalforsorgens personjournal fremgår blandt andet, at Sagsøger frem til den 13. oktober 2021 gennemførte 17 ledsagede udgange i medfør af udgangsbekendtgørelsens § 31 om udgang til særlige formål.
I forbindelse med den årlige sagsbehandling afslog Direktoratet for Kriminal-forsorgen den 21. januar 2021 imidlertid i forlængelse af Folketingets skærpelse af straffuldbyrdelsesloven en anmodning fra Sagsøger om opstart af udgangsforløb for at besøge sin far. Af afgørelsen fremgår:
”…
Du har ønsket at opstarte et udgangsforløb og afvikle 1 enkeltstående udgang til din far.
Direktoratet har bestemt, at du får afslag på opstart af et udgangsfor-løb nu.
Derfor får du afslag på opstart af udgang
Du kan ikke få tilladelse til at afvikle ledsaget udgang nu, på grund af hensynet til retshåndhævelsen,
og fordi vi mener, der er for stor risiko for, at du vil misbruge udgang.
Det mener vi især fordi,
du er idømt livstid,
du er dømt for særdeles grov personfarlig kriminalitet, nemlig mand-drab af 2 personer,
3
du har ikke været løsladt i tiden, fra du blev dømt, til du begyndte at af-sone, og
kriminaliteten var genstand for stor offentlig bevågenhed, ligesom sa-gen fortsat har offentlig interesse.
Det er den slags, der efter reglerne og praksis taler imod, at du kan komme på udgang.
Du kan finde reglerne om afslag på udgang på grund af hensynet til retshåndhævelsen i straffuldbyrdelseslovens § 46, stk. 1, nr. 3, og i ud-gangsvejledningens kapitel 9.
…”
Ved den halvårlige sagsbehandling meddelte Direktoratet for Kriminalforsor-gen ved afgørelse af 7. juli 2021 på ny Sagsøger afslag på opstart af ud-gang for at besøge sin far med samme begrundelse som ved afgørelsen af 21. ja-nuar 2021.
I forbindelse med den årlige sagsbehandling afslog Direktoratet for Kriminal-forsorgen den 17. februar 2022 yderligere en anmodning fra Sagsøger om opstart af et udgangsforløb for at besøge sin far. Af afgørelsen fremgår:
”…
Direktoratet har nu bestemt
- at du meddeles afslag på udgang.
Derfor får du afslag på udgang
Du kan ikke få udgang, da du ikke opfylder de tidsmæssige betingelser herfor.
Det fremgår af sagen, at du er idømt fængsel på livstid og har været fri-hedsberøvet siden den 13. september 2015.
Vi kan oplyse, at livstidsdømte samt visse forvaringsdømte, som ud-gangspunkt ikke kan opnå tilladelse til udgang, før der er udstået 10 år af den idømte straf af fængsel på livstid, eller indtil vedkommende har været anbragt i forvaring i 10 år. Den fastsatte tidsmæssige grænse på 10 år kan kun fraviges, hvis udgang sker med henblik på at vurdere den forvaringsdømtes farlighed, til bestemte særlige formål efter udgangs-bekendtgørelsens § 31, stk. 1, eller i helt ekstraordinære situationer.
Der er ikke anført sådanne omstændigheder i din sag, der kan føre til en fravigelse af 10 års reglen.
Du kan finde reglerne om de tidsmæssige betingelser for udgang i straf-fuldbyrdelseslovens § 49 a, udgangsbekendtgørelsens § 37, stk. 4 og i udgangsvejledningens pkt. 66.
…”
4
Parternes synspunkter
Sagsøger har i sit påstandsdokument anført:
”…
OM EMRK ART. 7
Ift. menneskerettighedsargumentet gøres gældende i relation til på-stand 1-3, at uforeneligheden med EMRK artikel 7 medfører, at påstand 1-3 må realitetsbehandles.
Sagsøgte kan ikke støtte ret på en lovbestemmelse, som konkret er men-neskerettighedsstridig ift. sagsøger.
Brugen af straffuldbyrdelseslovens § 49 a er i strid med EMRK art. 7, stk. 1, fordi der de facto er tale om strafforlængelse med tilbagevir-kende kraft.
Sagsøger har jo forinden haft mulighed for at opstarte et udgangsforløb efter 5 år og 4 måneders afsoning, jf. udgangsbekendtgørelse nr. 182 af 26.02.19, § 24, stk. 1, nr. 3.
Dertil kommer, at gennemsnitsafsoningstiden for livstidsdømte nu selvsagt forlænges. Lovændringen ses jo ikke at ændre ved, at prøve-løsladelse som udgangspunkt forudsætter en tilstrækkelig fremskreden udslusning.
Med til grovheden af menneskerettighedskrænkelsen hører, at lovgiver vist overhovedet ikke på nogen måde har været opmærksom på pro-blemstillingen omkring EMRK art. 7, stk. 1.
Derudover har sagsøgte formentlig fortolket lovændringen for vidtgå-ende.
Det understreges, at straffuldbyrdelseslovens § 49 a specifikt ift. sagsø-ger anses for stridende imod EMRK art. 7, stk. 1.
Det gøres ikke gældende, at straffuldbyrdelseslovens § 49 a generelt er i strid med EMRK.
Det fremgår ikke overraskende af lovforarbejderne, at lovændringen in-debærer, at gennemsnitsafsoningstiden forlænges. Det giver sig selv, at lovændringen ikke har været forudsigelig ift. sagsøger – i modsætning til f.eks. personer idømt livstid efter lovæn-dringen.
Der henvises bl.a. til Jon Fridrik Kjølbro (2020, 5. udg.), Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere, s. 819, 3. afsnit f.: ”Om end artikel 7 ikke finder anvendelse på foranstaltninger vedrø-rende fuldbyrdelse af straf, finder den anvendelse, hvis sådanne regler og praksis har afgørende indflydelse på længden af den idømte straf. Domstolen har udtalt, at foranstaltninger, der træffes af lovgivnings-magten, administrative myndigheder eller domstole, efter at en endelig
5
straf er blevet pålagt, eller mens straffen afsones, kan have som resultat, at omfanget af den idømte straf redefineres eller modificeres, og i så fald finder forbuddet mod at straffe med tilbagevirkende kraft anven-delse.” [m. fodnotehenvisning til EMD’s storkammerdom af 21.10.13 i Del Rio Prada mod Spanien, klagesagsnr. 42750/13, præmis 89]
NÆRMERE OM PÅSTAND 3
Jeg hæfter mig ved, at det seneste udgangsafslag først blev afgjort den 17.02.22, når et tidligere blev allerede blev afgjort den 21.01.21.
Det seneste udgangsafslag kunne således være afgjort, inden ikrafttræ-delsen af straffuldbyrdelseslovens § 49 a (01.02.22), men blev det på på-faldende vis ikke.
I den forbindelse henvises til § 2 i lov nr. 157 af 31.01.22 om ændring af straffuldbyrdelsesloven.
DET FORVALTNINGSRETLIGE PROPORTIONALITETSPRINCIP
Såfremt straffuldbyrdelseslovens § 49 a ift. sagsøger anses for stridende imod EMRK art. 7, gøres overordnet gældende, at udgangsafslagene strider imod proportionalitetsprincippet, som ikke opvejes af nogle modhensyn, herunder bl.a. misbrugs- og retshåndhævelseshensyn.
Udgangsafslagene er ugyldige, allerede fordi sagsøgte ikke har taget til-strækkelig højde for proportionalitetsprincippet.
Det fastholdes, at andre sammenlignelige livstidssagers udgangsforløb er relevante ift. proportionalitetsvurderingen af nærværende sag.
Uproportionaliteten i udgangsafslagene kommer til udtryk ved, at sagsøger som livstidsdømt som udgangspunkt ikke kan prøveløslades, før han er tilstrækkeligt udsluset. En langsommelig udslusning er der-for med til at forlænge sagsøgers samlede frihedsberøvelse.
Sagsøgtes til dels formalistiske og unuancerede bemærkninger rokker ikke ved mine, som bl.a. fremgår af stævningen. Mine bemærkninger har derudover – i modsætning til sagsøgtes – støtte i sammenlignelig retspraksis.
Udgangsafslagene klinger særligt hult, når henses til, at sagsøger ifølge indstillingerne har afviklet relativt mange såkaldte § 31-udgange til di-verse formål.
Om retshåndhævelseshensyn fremgår følgende af langtidsindstilling af 5. oktober 2020, side 5, midtfor:
”Ved de opstillede særvilkår vurderes der, at der er taget hensyn til retshåndhævelsen.”
I samme retning henvises til udgangsindstilling af 2021, side 4, midtfor. Om misbrugshensyn fremgår følgende af udgangsindstilling, side 4, midtfor:
6
”Ved de opstillede særvilkår vurderes der ikke at foreligge nogen væ-sentlig grund til, at antage at Sagsøger vil misbruge udgangen i form af undvigelse, ny kriminalitet eller indtagelse af euf. stoffer.”
Sagsøgte har to gange i træk nægtet sagsøger udgangsopstart, selvom sagsøger konsekvent er blevet positivt indstillet til 1 ledsaget udgang.
Til støtte for ugyldigheden af udgangsafslagene af 21. januar og 7. juli 2021 henvises også til langtidsindstilling af oktober 2021, hvor fængslet og områdekontoret atter indstiller til udgangsopstart.
I den forbindelse bemærkes, at efterfølgende forhold som ovenstående kan tillægges vægt ift. ovennævnte afslags ugyldighed.
Jeg hæfter mig ved, at fængslet på trods af sagsøgtes udgangsafslag nu har indstillet til flere udgange, jf. side 4, sidste afsnit f.
Fængslet har dermed med sit daglige og personlige kendskab til sagsø-ger atter indstillet til udgangsopstart. Sagsøgtes begrundelse til støtte for afslag opvejer ikke på kvalificeret vis førnævnte.
Det gøres ikke gældende, at sagsøgte er bundet af fængslets indstillin-ger. Det gøres derimod gældende, at sagsøgte – hvis man imødegår fængslets kvalificerede indstillinger – som led i en saglig, aktuel, kon-kret og samlet skønsudøvelse er nødt til at underbygge afslagene nær-mere, hvilket ikke er tilfældet. Udgangsafslagene er derimod summari-ske.
Det er nonsens, når sagsøgte postulerer, at afviklede § 31-udgange til diverse formål ikke er relevante og sammenlignelige ift. nærværende sag. De afviklede udgange indikerer, at sagsøger sagtens kan indgå i et udgangsforløb, ligesom der heller ikke er nævneværdige modhensyn, idet § 31-udgangene er blevet afviklet på uproblematisk vis.
Relevansen af dette aspekt understreges af, at der er afviklet minimum 17 af sådanne udgange, jf. svarskriftet, side 3, 2. afsnit.
Sagsøgte tillægger, som nævnt – i en proportionalitetssammenhæng – retshåndhævelseshensyn for stor vægt, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved, at sagsøgte overser, at retshåndhævelseshensyn aftager over tid. Denne blindhed kommer bl.a. til udtryk ved, at sagsøgte uændret og til dels henholder sig til retshåndhævelseshensyn i udgangsafslagene.
I den forbindelse bemærkes, at sagsøgte overser, at det forvaltningsret-lige proportionalitetsprincip afgrænser forvaltningsmyndighedernes el-lers frie skøn.
Sagsøgte har fundet det relevant at omtale, at sagsøger tidligt i sin afso-ning forsøgte at undvige, hvortil bemærkes, at det med rette ikke er for-hold, som er tillagt vægt ifm. udgangsafslagene.
I øvrigt bemærkes, at mellemkommende fakta er relevante, jf. bl.a. TfK2006.77Ø.
7
Det er sagsøgte, der har bevisbyrden for, at man i tilstrækkelig grad har iagttaget det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip.
I tilfælde af domfældelse bør retten som led i hjemvisning bør anvise sagsøgte, at der ifm. fornyet sagsbehandling skal fastsættes 2 ledsagede udgange, jf. bl.a. fremgangsmåden i Københavns Byrets utrykte ud-gangsdom af 1. marts 2021 (BS-16123/2020-KBH).
Det gøres gældende, at situationen i Retten i Svendborgs udgangsdom af 25.02.22 (BS-26350/2021-SVE) var en anden, da den forvaringsdømte i modsætning til den forvaringsdømte i Københavns Byrets udgangsdom ikke var i starten af udslusningen. At der i Svendborg-dommen ikke an-vises udgange harmonerer derfor med domstolenes generelle tilbage-holdenhed ift. prøveløsladelse og prøveudskrivning.
…”
Sagsøger har i sit skriftlige procedureindlæg endvidere an-ført:
”
EMRK ART. 7 ER KRÆNKET
Jeg er enig i sagsøgtes udlægning af EMD-praksis. Sagsøgtes sammen-holdelse heraf med nærværende sag giver derimod ikke mening, idet 10-årslovændringen i nærværende tilfælde reelt set indebærer en for-længelse af gennemsnitsafsoningstiden og dermed en egentlig forlæn-gelse af straffen, jf. bl.a. forarbejderne til lovændring nr. 157 af 31.01.22, alm. bem. pkt. 2.3.3.
”Det kan som følge heraf ikke udelukkes, at den foreslåede regel med tiden vil medføre, at gennemsnitstiden for livstidsdømtes afsoning vil stige fra de 16-17 år, som gennemsnittet er i dag.”
10-årslovændringen har derfor egentlig og afgørende indflydelse på den reelle længde af den idømte straf.
Det skal bl.a. ses i sammenhæng med, at livstidsdømte frem mod prø-veløsladelse skal gennemgå en længerevarende og tilrådelig udslus-ning.
At sagsøgte i hvert fald antyder, at visse livstidsdømte allerede kan prø-veløslades efter 2 års udslusning er langt ude og ikke i overensstem-melse med prøveløsladelsespraksis, herunder tilrådelighedskritieret, jf. straffelovens § 41, stk. 1 og 2.
Sagsøgers egen udslusning efter de pågældende udgangsafgørelser un-derstøtter da heller ikke sagsøgtes antydning.
I øvrigt hæfter jeg mig ved, at sagsøgte på intet tidspunkt har gjort det klart, hvor lang tid gennemsnitsafsoningstiden nu kan forventes at være.
SAGSØGTES BEVISBYRDE
8
Såfremt retten er enig i, at straffuldbyrdelseslovens § 49 a er i strid med EMRK art. 7, stk. 1, ift. sagsøger, så gør jeg gældende, at sagsøgte har bevisbyrden for, at man ifm. de pågældende udgangsafgørelser har iagttaget det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip.
I den forbindelse henvises til Frederik Waage (2017), Det offentlige som procespart – Forvaltningsrettens virkning i civilprocessen, s. 475: ”Men bevisbyrden vendes, hvis der opstår spørgsmål, om hvorvidt myndigheden har overtrådt forvaltningsretlige forskrifter. Til eksempel kan henvises til U 2014.3045 Ø, hvor en indsat gjorde gældende, at Di-rektoratet for Kriminalforsorgen havde overtrådt art. 2 og 3 i Den Euro-pæiske Menneskerettighedskonvention. Direktoratet gjorde heroverfor gældende, at bevisbyrden for, at de enkelte foranstaltninger var uberet-tigede eller uproportionelle og dermed erstatningspådragende i hvert enkelt tilfælde, påhvilede sagsøgeren. Dette var ifølge direktoratet >>i overensstemmelse med det almindelige princip i den civile retspleje om, at sagsøgeren har bevisbyrden for rigtigheden af de påstande og anbringender vedkommende gør gældende.<< Østre Landsret fastslog, at borgeren >>under en civil sag som denne<< som udgangspunkt havde bevisbyrden for, at der var sket magtanvendelse og indgreb, der kunne begrunde et krav om godtgørelse som påstået. Direktoratet var imidlertid ifølge landsretten som forvaltningsmyndighed ansvarlig for magtanvendelse og indgreb som anbringelse i sikringscelle mv., som lå ud over den frihedsberøvelse, der var en følge af forvarings-dommen. Direktoratet skulle derfor kunne godtgøre, at betingelserne for magtanvendelse, sikringscelleanbringelse mv. i straffuldbyrdel-sesloven og hertil knyttede administrative forskrifter havde været op-fyldt, samt at udstrækningen af de enkelte indgreb havde været be-rettiget. ” (min fremhævning)
PROPORTIONALITETSPRINCIPPET ER TILSIDESAT
Til støtte herfor henvises navnlig til, at sagsøgte gentagne gange – på uovervisende vis – ikke har fulgt fængslets konsekvent positive og vel-begrundede udgangsindstillinger, at sagsøgtes udslusning ikke har væ-ret fremmet tilstrækkeligt hurtigt, hvilket skal ses i sammenhæng med sagsøgtes udslusningsforpligtelse, jf. bl.a. straffuldbyrdelseslovens § 89, og
at udgangsafslagenes uproportionalitet i form af unødvendighed kom-mer til udtryk ved, at sagsøger rent faktisk har afviklet minimum 17 uproblematiske § 31-udgange, hvilket også underminerer sagsøgtes forlorne henvisning til udgangsmisbrugsrisiko.
Endvidere henviser jeg jo til illustration til U.2014.1021V, hvor en sam-menlignelig livstidsdømt var længere i sin udslusning på samme stadie som sagsøger.
I den forbindelse understreges, at det forvaltningsretlige proportionali-tetsprincip er en grundsætning, der sætter grænser for sagsøgtes ellers frie skøn, jf. bl.a. Niels Fenger (red., 2018), Forvaltningsret, s. 361: ”Princippet har imidlertid selvstændig betydning som en retsgrundsæt-ning, der sætter grænser for forvaltningens valg af retsfølge, hvor for-valtningen er overladt et skøn.”
9
En tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet medfører en afgørelses ugyldighed, jf. bl.a. Jens Garde m.fl. (2009, 5. udg.), Forvaltningsret – Almindelige emner, s. 446:
”En tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet er altid en væsentlig fejl. Det skyldes, at proportionalitetsprincippet sætter en grænse for, hvor langt forvaltningsafgørelsen kan gå i sit indhold (ud fra de interes-ser, som varetages). Er denne grænse overskredet, har fejlen pr. defini-tion ført til et forkert indhold (på samme måde som ved hjemmels-mangler m.v.).”
I samme retning henvises til Retten i Svendborgs udgangsdom 25.02.22 (BS-26350/2021-SVE).
Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip er i bund og grund en rimelighedsstandard, og sagsøgtes udgangsafslag ift. sagsøger er ikke rimelige.
Mellemkommende oplysninger – nærmere bestemt når jeg navnlig henviser til langtidsindstillingerne på kryds og tværs – er relevante og illustrativ ift. sagsøgtes konsekvent manglende iagttagelse af proportio-nalitetsprincippet, jf. bl.a. TfK2006.77Ø og U2006.266/1H.
EJ ANVISNING
Jeg gør i øvrigt ikke længere gældende, at der i nærværende sag i til-fælde af ophævelse og hjemvisning skal ske konkret anvisning.”
Direktoratet for Kriminalforsorgen har i sit påstandsdokument anført:
”…
4. ANBRINGENDER
4.1 Over for påstand 1 og 2:
4.1.1 Overordnet
Til støtte for den nedlagte påstand om frifindelse gøres det overordnet gældende, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte Direktoratet for Kriminalforsorgens afgørelser af 21. januar 2021 (bilag 1) og 7. juli 2021 (bilag 2). Afgørelserne er ikke behæftet med mangler, og sagsøgeren er ikke fremkommet med noget, som kan føre til en ændret vurdering.
Direktoratet har i overensstemmelse med lovens klare ordlyd og forar-bejder foretaget en samlet risikovurdering set i lyset af sagsøgerens for-hold. Direktoratet har i denne vurdering alene inddraget lovlige og sag-lige hensyn, ligesom den endelige afvejning af disse hensyn falder in-den for det skøn, som direktoratet er nærmest til at foretage.
Det påhviler sagsøgeren at bevise, at direktoratet måtte have overskre-det grænserne for sit skøn, eller at direktoratets afgørelse i øvrigt er be-hæftet med mangler, der kan medføre afgørelsens ugyldighed. Sådanne beviser er imidlertid ikke fremført.
4.1.2 Afvejningen af lovlige hensyn
10
Det bestrides, at direktoratet har tillagt retshåndhævelseshensynet og misbrugshensynet ”for stor vægt” i forbindelse med skønsafvejningen. Det fremgår direkte af straffuldbyrdelseslovens § 46, stk. 1, at tilladelse alene kan gives, såfremt der ikke er bestemte grunde til at antage, at den indsatte i forbindelse med udgang vil misbruge tilladelsen, og så-fremt hensynet til retshåndhævelsen ikke i øvrigt taler imod.
Direktoratet har ved at inddrage misbrugs- og retshåndhævelseshensy-net alene gjort, hvad loven dikterer. Det fremgår således også direkte af straffuldbyrdelseslovens § 46, stk. 2, nr. 1, at det i forbindelse med mis-brugsvurderingen skal tillægges særlig vægt, at den indsatte er dømt for farlig kriminalitet og ikke har været løsladt i tiden mellem dom og stra-fudståelse, hvilket er tilfældet for sagsøgeren, og hvilket direktoratet retteligt har inddraget i sine afgørelser (bilag 1 og 2).
I forhold til det af sagsøgeren anførte om, at hensynet til retshåndhæ-velsen aftager over tid, bemærkes, at sagsøgeren afsoner en livstidsdom for dobbelt manddrab begået den 12. september 2015 (bilag A og B). Der var ikke på tidspunktet for direktoratets afgørelser forløbet en så-dan tid, at hensynet til retshåndhævelsen på denne baggrund kunne an-ses at være fortaget i en sådan grad, at hensynet ikke kunne tillægges vægt.
Der henvises i denne forbindelse til udgangsvejledningens pkt. 26, hvoraf det fremgår, at hensynet til retshåndhævelsen isoleret set kan tale imod, at indsatte med længere straf for alvorlig kriminalitet får til-ladelse til udgang før efter udståelsen af en vis del af straffen. Der er så-ledes eksempler på, at livstids-dømte enten ikke har udgangstilladelse eller kun har opnået tilladelse til ledsaget udgang efter 15-20 års fri-hedsberøvelse.
Der er ikke i forbindelse med den endelige hensynsafvejning grundlag for at statuere, at hensynene er tillagt ”for stor vægt” . Den endelige af-vejning falder inden for direktoratets skøn.
Det bestrides, at afgørelserne ikke baserer sig på et aktuelt, konkret og samlet skøn. Direktoratet har i sine afgørelser redegjort for de faktorer, der i denne sag taler afgørende imod tilladelse til udgang på nuvæ-rende tidspunkt. Direktoratet har, som den kompetente myndighed, fo-retaget en skønsmæssig afvejning af alle saglige og relevante hensyn i de to foreliggende afgørelser.
Skønnet i sagen er således udøvet under inddragelse af alle relevante og saglige hensyn. At den samme begrundelse ligger bag begge afgørelser kan ikke føre til andet resultat. Denne omstændighed er blot udtryk for, at der ikke i perioden mellem de to afgørelser er fremkommet nye eller ændrede forhold, der kan begrunde et andet udfald på den skønsmæs-sige afvejning.
Sagsøgeren, der bærer bevisbyrden for, at afgørelserne skulle være be-hæftet med ugyldighedsgrunde, har ikke bevist dette.
4.1.3 Betydningen af de foreliggende indstillinger
11
Det forhold, at sagsøgeren under afsoningen har afviklet såkaldte § 31-udgange medfører ikke, at der er grundlag for at rejse tvivl ved direkto-ratets afgørelse. Sagsøgeren har i henhold til udgangsbekendtgørelsens § 31, stk. 1, nr. 3 og 4, afviklet udgange i forbindelse med fremmøde i retten og i forbindelse med lægebehandling, der ikke hensigtsmæssigt har kunnet finde sted i fængslet (bilag C). Der er ved de såkaldte § 31-udgange tale om udgange til et særligt formål, der ikke kan sammenlig-nes med den foreliggende situation. Disse tidligere og særligt begrun-dede udgange er uden relevans for vurderingen af direktoratets afgø-relser i denne sag.
Sagsøgeren henviser desuden til en af fængslet udarbejdet indstilling (bilag 3) og heri indeholdte bemærkninger vedrørende retshåndhævel-ses- og misbrugshensynet. Det skal hertil bemærkes, at indstillingen ikke er bindende for direktoratet, og at det er direktoratet, der i henhold til udgangsbekendtgørelsens § 5, stk. 1, er tillagt kompetencen til at træffe afgørelse i det foreliggende tilfælde.
Prøvelsen af de to afgørelsers lovlighed skal foretages på baggrund af de forhold, som forelå på tidspunktet for de pågældende afgørelser – altså den 21. januar 2021 og den 7. juli 2021, jf. U.2006.266/1H. Det be-strides af denne grund også, at langtidsindstillingen af oktober 2021 (bi-lag 5) er relevant for denne sag, idet indstillingen ikke belyser de for-hold, der lå til grund for de af direktoratet afsagte afgørelser (bilag 1 og 2).
Det bestrides under alle omstændigheder, at langtidsindstillingen udar-bejdet oktober 2021 (bilag 5) er af særskilt betydning for denne retssag, idet direktoratet – som anført – ikke er pålagt at skulle følge en under-liggende indstilling.
4.1.4 Sagsøgerens indsigelse vedr. proportionalitet
Sagsøgeren henviser i processkrift 2 til, at ” udgangsafslagene lider af væ-sentlige begrundelsesmangler, bl.a. fordi der ikke er taget højde for proportiona-litetshensynet, jf. forvaltningslovens § 22 og § 24, stk. 1 ”.
Det giver ikke mening at påberåbe sig manglende hensyntagen til pro-portionalitet under henvisning til forvaltningslovens § 22 og § 24, stk. 1. Sagsøgeren har da også i Processkrift 3 erklæret, at anbringendet skal forstås som en henvisning til proportionalitetsprincippet og erklæret, at anbringenderne om begrundelsesmangler frafaldes. Sagsøgeren er bun-det af denne proceserklæring, og retten kan lægge til grund, at direkto-ratets afgørelser ikke lider af begrundelsesmangler.
Direktoratet for Kriminalforsorgen har som den kompetente myndig-hed foretaget en saglig og proportional skønsmæssig afvejning i forhold til samtlige relevante omstændigheder i den foreliggende sag. Sagsøge-ren har ikke påvist, at der måtte være grundlag for at tilsidesætte dette skøn. Sagsøgeren har herunder ikke påvist, at direktoratets afgørelse strider mod proportionalitetsprincippet.
4.1.5 Betydningen af U.2014.1021V
12
Sagsøgerens henvisning til U.2014.1021V, som angår domstolsprøvelse af et afslag på prøveløsladelse, er irrelevant for denne sag. Sagen angik ikke en tvist om afslag på udgang, og det forhold, at det er nævnt i sagsfremstillingen i dommen, at den pågældende strafafsoner havde af-viklet 2 ledsagede udgange i år 2000, medfører ikke, at afgørelsen er re-levant for denne sags afgørelse.
4.1.6 Retsvirkning af ugyldighed
For det tilfælde, at retten måtte finde, at afgørelserne af 21. januar 2021 (bilag 1) henholdsvis 7. juli 2021 (bilag 2) måtte være ugyldige, er der ikke grundlag for at følge den af sagsøgeren fremsatte fremgangsmåde, hvorefter retten ved en hjemvisning af sagen anviser fastsættelse af ud-gang.
For det første fordi en afgørelse, hvorved der meddeles udgang, er en afgørelse, der i første omgang bør træffes af Direktoratet for Kriminal-forsorgen – ikke af domstolene. I modsat fald vil domstolene fungere som administrativ myndighed. For det andet fordi sagsøgeren – efter vedtagelsen af den nu ved lov nr. 157 af 31. januar 2022 om ændring af lov om fuldbyrdelse af straf mv. – indførte bestemmelse i straffuldbyr-delseslovens § 49 a, ikke længere opfylder de tidsmæssige betingelser for at blive meddelt tilladelse til udgang.
I henhold til straffuldbyrdelseslovens § 49 a er det således alene muligt at gøre undtagelser ved udgang til bestemte særlige formål, eller med henblik på at vurdere den forvaringsdømtes farlighed, hvortil kommer – som det fremgår af udgangsbekendtgørelsens § 37, stk. 4 – helt ekstra-ordinære situationer.
Bestemmelsen medfører også, at direktoratet i det tilfælde, at retten måtte finde afgørelserne ugyldige og hjemvise dem til fornyet behand-ling, allerede i medfør af straffuldbyrdelseslovens § 49 a, vil være afskå-ret fra at meddele sagsøgeren tilladelse til udgang. Det vil således heller ikke være muligt for retten at imødekomme en anmodning om, at ret-ten skulle fremkomme med anvisninger om udgang, som direktoratet efter loven vil være afskåret fra at imødekomme.
4.2 Overfor påstand 3
Direktoratet for Kriminalforsorgen gør overordnet gældende, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte afgørelsen af 17. februar 2022 (bilag D). Afgørelsen – og herunder bestemmelsen i straffuldbyrdelseslovens § 49 a, som afgørelsen er truffet i henhold til – er ikke, som ellers gjort gældende af sagsøgeren, i strid med EMRK artikel 7.
Straffuldbyrdelseslovens § 49 a udgør ikke i sig selv og medfører heller ikke i praksis en ”straf” i EMRK artikel 7’s forstand. Bestemmelsen ved-rører og regulerer alene fuldbyrdelsen af en allerede idømt straf.
Som det også fremgår af Kafkaris mod Cypern, præmis 151, er det uden betydning, om reglerne medfører, at afsoningen måtte blive underlagt skærpede regler, når blot reglerne ikke medfører, at straffen forlænges, og den idømte straf derfor hverken redefineres eller modificeres.
13
Sagsøgeren blev idømt livstid ved (endelig) dom af 21. februar 2016 (bi-lag B). Dette er hverken ændret eller påvirket af afgørelsen af 17. fe-bruar 2022 (bilag D) truffet i medfør af straffuldbyrdelseslovens § 49 a.
At sagsøger er blevet meddelt afslag på udgang har således ingen ind-flydelse på længden af den allerede idømte straf. Denne er (fortsat) fængsel på livstid.
Sagsøgeren henviser til, at det fremgår af forarbejderne, at lovændrin-gen indebærer, at gennemsnitsafsoningstiden forlænges. Selvom dette måtte være tilfældet, vil det ikke ændre på vurderingen.
Som det fremgår af lovforslag nr. 76 af 10. november 2021, pkt. 2.3.3, skal tidsrammen på 10 år ses i lyset af, at livstidsdømte efter straffe-lovens § 41 har ret til at få afgjort, om der skal ske prøveløsladelse, når 12 år af straffen er udstået. En løsladelse på prøve forudsætter bl.a., at den dømtes forhold ikke gør løsladelse utilrådelig, og den indsattes ad-ministrering af en udgangstilladelse kan indgå i tilrådelighedsvurderin-gen. Det fremgår videre, at den foreslåede regel om, at bl.a. sådanne indsatte som udgangspunkt ikke kan komme på udgang i de første 10 år af afsoningstiden, kan påvirke den indsattes mulighed for at opnå ret til prøveløsladelse, da det herefter alene er muligt at lade et eventuelt udgangsforløb på to år indgå i vurderingen, som foretages efter 12 år. Det fremgår slutteligt, at det som følge heraf ikke kan udelukkes, at den foreslåede regel med tiden vil medføre, at gennemsnitstiden for livs-tidsdømtes afsoning vil stige fra de 16-17 år, som gennemsnittet er i dag.
At gennemsnitsafsoningstiden (potentielt) vil kunne forlænges har såle-des sammenhæng med reglerne om prøveløsladelse. Denne omstæn-dighed gør dog ikke, at EMRK artikel 7 aktualiseres. Spørgsmål om prø-veløsladelse falder således ikke inden for bestemmelsens anvendelses-område, idet det ikke er at anse for en ”straf” i bestemmelsens forstand
at indføre nye og skærpede bestemmelser om prøveløsladelse – herun-der bestemmelser, der måtte influere på prøveløsladelsen.
Der er således intet grundlag for, at det i EMRK artikel 7, stk. 1, 2. pkt., indeholdte forbud mod strafskærpelse med tilbagevirkende kraft skulle finde anvendelse i denne sag.
Af disse grunde er der således intet grundlag for at statuere – mere ge-nerelt – at straffuldbyrdelseslovens § 49 a er i strid med EMRK artikel 7 eller – mere konkret – at afgørelsen af 17. februar 2022 (bilag D) er i strid med EMRK artikel 7.
Der er heller ikke grundlag for at statuere, som anført af sagsøgeren, at straffuldbyrdelseslovens § 49 a ”er for uklar ift., hvilke indsatte der om-fattes […]” . Det fremgår af de specielle bemærkninger til § 2, stk. 1, i lovforslag nr. 76 af 10. november 2021, at alle livstidsdømte og forva-ringsdømte, som afsoner en straf for overtrædelse af en bestemmelse, som hjemler straf på livstid, er omfattet af bestemmelsen i straffuldbyr-delseslovens § 49 a. Der sondres således ikke mellem, om de pågæl-
14
dende indsatte tidligere måtte have afviklet udgange eller ej. Sagsøge-rens opfordring 1 anses hermed for besvaret.
Sagsbehandlingstiden i forbindelse med og forud for en myndighedsaf-gørelse varierer. For så vidt angår direktoratets afgørelse af 17. februar 2022 (bilag D), er afgørelsen truffet på det tidspunkt, hvor sagsbehand-lingen blev afsluttet. At straffuldbyrdelseslovens § 49 a trådte i kraft den 1. februar 2022 har i den sammenhæng ikke været afgørende for sagsbehandlingen, og sagsøgerens spekulationer herom er i det hele ubegrundede og kan ikke føre til, at afgørelsen må anses for at være ugyldig.
Sagsøgeren har i det hele ikke tilvejebragt grundlag for at tilsidesætte direktoratets afgørelse som ugyldig, og direktoratet bør frifindes.
…”
Lovgrundlag
Straffuldbyrdelseslovens § 49 a, der blev indsat ved lov nr. 157 af 31. januar 2022, har følgende ordlyd:
”En indsat, der er idømt fængselsstraf på livstid eller forvaring for over-trædelse af en bestemmelse, som hjemler straf af fængsel på livstid, kan ikke opnå tilladelse til udgang, før der er udstået 10 år af den idømte straf af fængsel på livstid, eller indtil vedkommende har været anbragt i forvaring i 10 år, medmindre udgang sker til bestemte særlige formål eller med henblik på at vurdere den forvaringsdømtes farlighed.”
Loven trådte i kraft den 1. februar 2022.
Af lovforslag nr. 76 af 10. november 2021 om ændring af lov om fuldbyrdelse af straf m.v. fremgår af de almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.2:
”Indsatte, der udstår fængselsstraf på livstid eller er idømt forvaring for overtrædelse af en bestemmelse, som hjemler straf af fængsel på livstid, har begået nogle af de mest alvorlige forbrydelser og er blevet idømt den strengeste straf herfor. Justitsministeriet finder, at sådanne indsat-tes mulighed for at komme på udgang bør begrænses. Det skyldes, at det efter Justitsministeriets opfattelse kan krænke ofre og pårørende at se gerningsmanden i samfundet inden for en kortere årrække efter, at forbrydelserne er begået. Derudover strider det gene-relt mod retsfølelsen, hvis livstids- og forvaringsdømte kort tid efter forbrydelsen bevæger sig rundt i det offentlige rum […]
Justitsministeriet finder på baggrund af ovenstående, at der bør sættes en fast tidsmæssig grænse for, hvornår livstidsdømte og forvarings-dømte, der er dømt for overtrædelse af en bestemmelse, som hjemler straf af fængsel på livstid, får mulighed for at opnå tilladelse til udgang. Ministeriet finder, at en tidsgrænse på 10 år udgør en rigtig balancering mellem på den ene side hensynet til retsfølelsen og på den anden side den indsattes muligheder for resocialisering og senere udslusning.”
15
Af de specielle bemærkninger til § 2 vedrørende lovens ikrafttræden fremgår det, at reglerne også finder anvendelse ” for indsatte, der før lovens ikrafttræden måtte afsone i åbent fængsel, eller som måtte have tilladelse til regelmæssig udgang.”
Rettens begrundelse og resultat
Påstand 1 og 2
Direktoratet for Kriminalforsorgens afgørelser af 21. januar 2021 og 7. juli 2021 er truffet i medfør af straffuldbyrdelseslovens § 46, stk. 1, nr. 2 og stk. 2, nr. 1 samt udgangsvejledningens kapitel 7.
Afgørelserne er begrundede, og der er foretaget en lovlig og saglig afvejning af de hensyn, der fremgår af lovgrundlaget.
Sagsøger havde på tidspunktet for Kriminalforsorgens afgø-relser afsonet henholdsvis ca. 5,5 år og 6 år af en livstidsstraf, hvorfor retten ikke finder, at afgørelserne strider mod proportionalitetsprincippet.
Der er herefter ikke grundlag for at tilsidesætte Direktoratet for Kriminalforsor-gens vurdering om, at Sagsøger ikke opfyldte betingelserne for udgang. Som følge heraf frifindes Direktoratet for Kriminalforsorgen.
Påstand 3
Straffuldbyrdelseslovens § 49 a trådte i kraft den 1. februar 2022. Bestemmelsen medfører en skærpelse af betingelserne for udgang til blandt andre livstids-dømte, men bestemmelsen medfører ikke en ændring af den tidsmæssige ud-strækning af den idømte straf.
Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens afgørelse Kafkaris mod Cypern (21906/04) præmis 151, at det er uden betydning, om reglerne medfører, at afso-ningen måtte blive underlagt skærpede regler, når blot reglerne ikke medfører, at straffen forlænges, og den idømte straf derfor hverken redefineres eller modi-ficeres.
Retten anser herefter ikke, at indførelsen af en lovbestemt 10-årige periode, hvor der ikke kan ske tilladelse til udgang, jf. straffuldbyrdelseslovens § 49 a, for at være i strid med EMRK art. 7, stk. 1, 2. punktum i forhold til en indsat, der allerede var idømt fængsel på livstid forud for lovens ikrafttrædelsen. Det kan heller ikke føre til et andet resultat, at straffuldbyrdelseslovens § 49 a kan føre til en gennemsnitlig forøgelse i afsoningen før prøveløsladelse, idet der ikke konkret er holdepunkter for, at lovændringen vil have en væsentlig betyd-ning for tidspunktet for Sagsøgers eventuelle fremtidige prø-veløsladelse.
16
Retten finder herefter ikke grundlag for at tilsidesætte Direktoratet for Krimi-nalforsorgens afgørelse af 17. februar 2022 om at meddele Sagsøger afslag på udgang.
Som følge heraf frifindes Direktoratet for Kriminalforsorgen.
Efter sagens resultat skal Sagsøger betale sagsomkostninger til Direktoratet for Kriminalforsorgen.
Sagsomkostningerne er efter sagens værdi, forløb og udfald fastsat til dækning af advokatudgift med 30.000 kr.
Direktoratet for Kriminalforsorgen er ikke momsregistreret.
THI KENDES FOR RET:
Direktoratet for Kriminalforsorgen frifindes
Sagsøger skal til Direktoratet for Kriminalforsorgen betale sagsomkostninger med 30.000 kr.
Beløbet skal betales inden 14 dage.
Sagsomkostningerne bliver forrentet efter rentelovens § 8 a.
Publiceret til portalen d. 15-03-2024 kl. 13:00
Modtagere: Advokat Kaaveh Dolatshahi Piroz, Advokat (H) Sanne H.
Christensen, Sagsøgte Direktoratet for Kriminalforsorgen, Sagsøger