Dom
RETTEN I AALBORG
DOM
afsagt den 9. juli 2024
frifindelse for så vidt angår påbuddet vedrørende ejendommen Adresse 3.
2
Vesthimmerlands Kommune har nedlagt påstand om frifindelse for så vidt angår påbuddene vedrørende ejendommene Adresse 2 og Adresse 1.
Oplysningerne i sagen
Vesthimmerlands Kommune traf den 17. november 2022 afgørelse om fastlæg-gelse af kontrolprogram vedrørende ejendommen Adresse 3, By 2, og den 23. november 2022 afgørelser om fastlæggelse af kontrolprogram for ejen-dommene Adresse 2, By 1 og Adresse 1, By 1.
Af afgørelserne, der har enslydende begrundelser, fremgår:
”… Afgørelse om fastlæggelse af kontrolprogram
Vesthimmerlands Kommune fastlægger hermed kontrolprogram for vandforsyningen på …. for perioden 2023-2027.
Der er registreret offentligt/kommercielt aktivitet i form af udlejning på
…., som forsynes med drikkevand fra vandforsyningsanlægget på …, og der er derfor fastlagt et kontrolprogram.
Kontrolprogrammet for vandkvalitet har været i høring hos dig i perioden fra …. 2022.
Vesthimmerlands Kommune har modtaget følgende bemærkninger i sa-gen, du har spurgt til hvorfor du skal have kontrolprogram og du er for-klaret at det skal du fordi ejendommen er udlejet. Du synes det er mange prøver og at det er dyrt og unødvendigt. Der er ikke kommet oplysninger der gør at kommunen ikke fastlægger kontrolprogram.
Det fastlagte kontrolprogram fremgår af bilag 1.
Afgørelsen er truffet med hjemmel i Drikkevandsbekendtgørelsens §7, stk. 3.
Baggrund
Drikkevandsbekendtgørelsen er blevet ændret, hvilket betyder at vandfor-syningsanlæg, som leverer drikkevand til et offentligt/kommercielt formål, skal have et kontrolprogram. Kontrolprogrammet fastsætter, hvornår og hvor mange kontrolprøver, som du skal få foretaget af vandet.
Offentligt eller kommercielt aktivitet
Offentligt eller kommercielt aktivitet er ifølge drikkevandsbekendtgørel-sens § 1, stk. 4 institutioner, restauranter, hospitaler, hoteller, forlystelsese-tablissementer m.v. Herudover vurderer Miljøstyrelsen, at følgende aktivi-
3
teter som udgangspunkt er omfattet af begrebet ”anden kommerciel eller offentlig aktivitet” : skoler, fritidsanlæg, sportsanlæg, kaserner, camping-pladser, indkøbscentre, udlejningsejendomme, Bed & Breakfast, dagplejer og plejefamilier.
…
Søgsmål
Hvis du ønsker at indbringe kommunens afgørelser for domstolene, skal sagsanlæg ske inden 6 måneder fra afgørelsen er truffet. …”
Forklaringer
Sagsøger har forklaret, at han er 58 år. Han ejer de tre ejendomme.
Han er landmand og har i 30 år drevet landbrug med svineproduktion med ca. 1.000 søer og over 30.000 slagtesvin om året. Der er 9-10 fuldtidsansatte. Han har ca. 230 ha jord, hvoraf ca. 190 ha er bortforpagtet.
På ejendommen Adresse 3 er der den største svineproduktion. Han købte ejendommen i 2003/2004. Han bor ikke selv på ejendommen, og ejendommens stuehus anvendes hovedsageligt til medarbejdere. Stuehuset er nu lånt ud til nogle udlændinge, som er lejet ind i kortere tid gennem et vikarbureau. Han skal stille beboelse til rådighed og må ikke kræve husleje. Det er et almindeligt stuehus med fælles køkken og bad samt fælles tv-stue. Der bor 2 medarbejdere, som har hver deres eget værelse. Der en privat vandboring i skoven. Han har skiftet pumpen, når det var nødvendigt, men har ikke i øvrigt ændret på vand-forsyningen til ejendommen. Det er rigtigt, at der var for meget nitrat i vandet, hvorefter der skulle tages forenklede prøver i vist nok 3 år. Han har ikke gjort yderligere i anledning af prøven. Der er en ca. 300 meter lang vej ned til ejen-dommen, der lægger helt for sig selv. By 3, hvor der er et vandværk, ligger 7-800 meter væk. Det vil nok koste ca. 70.000 kr. samt udgifter til anlægsarbejde at blive tilsluttet vandværket.
Adresse 1 er et husmandssted, som han købte i 2019/2020. Han bor selv i Adresse 4. Da han købte ejendommen af Person og hendes mand, var der taget en prøve af drikkevandet. Der er et privat vandværk, der kun forsyner denne ejendom. Der har alene været almindeligt vedligehold på okkerrensningsanlæg-get og ikke på vandindvindingsanlægget. Ejendommen er lejet ud til en almin-delig familie, der ikke har så meget. Da priserne for el steg meget, blev huslejen ikke reguleret, og lejerne spurgte, om huslejen kunne sættes ned. Han vil ikke kunne sætte huslejen op med 5-600 kr. mere om måneden. Denne ejendom læg-ger mest afsidigt, og det er urealistisk at føre offentlig vand til ejendommen.
Adresse 2 lægger mellem Adresse 3 og Adresse 4. Et par år efter han havde købt Adresse 3, blev han spurgt, om han var interesseret i at købe Adresse 2. Han har intet foretaget vedrørende vandpumpen. Ejendommen har stået tom siden marts 2024. Den har været lejet ud til medarbejdere. Ejendom-
4
men ligger nogle hundrede meter fra By 3 Vandværk. Det vil koste ca. ca. 70.000 kr. samt udgiften til anlægsarbejde at få offentlig vand.
Ved ekstern udlejning vil udgiften til kontrolprogrammet være en voldsom stor udgift oven i huslejen. Det er svært nok at leje ud til den nuværende husleje. Det er ikke nemt at udleje i området, og der kan kun lejes ud til en lav husleje. Han har ikke andre ejendomme med tilsvarende vandforsyning. Han har en ejendom, som er på offentlig vand.
Der er ikke konstateret forurening på ejendommene eller i nærheden. Der er in-gen punktforureninger – ikke lossepladser eller deponier. Adresse 3 ligger i en plantage, Adresse 1 ligger på et lille markstykke, og der er marker på den anden side af skellet ved Adresse 2, hvor boringen er midt i den gamle gårdsplads.
Vidne har forklaret, at hun er uddannet diplomingeniør i kemi
og bioteknologi. Hun arbejder som miljøsagsbehandler på grundvandsområdet. Hun har arbejdet 2 år i Vesthimmerlands Kommune og 3 år i andre kommuner.
Afgørelserne om kontrolprogram blev truffet, da det blev vurderet, at der var kommerciel aktivitet på alle 3 ejendomme. På ejendommene er der et alminde-ligt hus. Der var ikke konkret mistanke om, at der var noget galt med vandet på ejendommene, og der er ikke i forbindelse med afgørelserne foretaget en økono-misk proportionalitetsvurdering. Der er ikke mulighed herfor efter bekendtgø-relsen.
Hvis der i dag var en prøve med et nitratindhold på 55 mg/l, ville man blive på-lagt at forbedre vandkvaliteten, f.eks. ved en dybere boring eller et nitratfilter, eller at tilslutte sig offentligt vand. Der er ikke undersøgt for pesticider. Der er ofte kvalitetsproblemer med enkeltindvindinger, hvilket kommunen ikke har været opmærksom på før. Det kan være pesticider, jern eller mangan i vandet. Et højt nitratindhold kan været et indicium for, at der kan være pesticidrester.
18.000 kr. lyder som en realistisk pris for kontrolprogrammet over 3 år.
De er flere medarbejdere på området, men hun behandler enkeltindvindinger. Der er ca. 1.200 ejendomme, der har sin egen boring til drikkevand og nogle også til anden anvendelse. Der kan godt være truffet ca. 210 afgørelser. De ca. 1.000 af ejendommene har ikke offentlig/kommerciel aktivitet. Det er også kom-merciel aktivitet, når ejendommen udlejes/udlånes til medarbejdere.
Man vil efter bekendtgørelsen ikke kunne fritage helt for kontrol, men enkelte stoffer kan tages ud. Det vil ikke nødvendigvis gøre kontrolprogrammet billi-
5
gere. Der er ikke i afgørelserne rådgivet om, at man kan fritages, da man først kan fritages efter prøvetagning i mindst 3 år.
Hvis man ikke retter sig efter en afgørelse om kontrolprogram, får man en på-mindelse, derefter en indskærpelse, hvorefter der sker anmeldelse til politiet. Kommunen har valgt at afvente denne afgørelse. Det er en politisk beslutning.
Parternes synspunkter
Sagsøger, der i det væsentligste har procederet i overensstemmelse
hermed, har i sit påstandsdokument anført:
”… Anbringender ad sagsøgtes afvisningspåstand vedrørende afgørel-sen om ejendommen Adresse 3 (bilag 1):
Afgørelsen i bilag 1 er truffet 17. november 2022. Søgsmålsfristen jf. vand-forsyningslovens § 81 er 6 måneder og udløb derfor 17. maj 2023. Sagen er anlagt 23. maj 2023, d.v.s. en overskridelse af søgsmålsfristen med 5 dage, heraf en weekend.
Nærværende sag angår tre enslydende afgørelser (bilag 1, 2 og 3), og bl.a. afgørende hensyn til retssikkerhed og retsenhed tilsiger, at alle tre afgørel-ser kan blive prøvet under samme retssag.
Der findes tilsyneladende ikke forudgående retspraksis om sagens hoved-spørgsmål, nemlig fortolkning af drikkevandsbekendtgørelsen (dagæl-dende bekendtgørelse nr. 1383 af 3. oktober 2022 om vandkvalitet og til-syn med vandforsyningsanlæg). Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i vandforsyningsloven og til dansk national gennemførelse af EU’s drikke-vandsdirektiv (Rådets direktiv 98/83/EF af 3. november 1998 om kvaliteten af drikkevand). Der findes mig bekendt heller ikke retspraksis om forståel-sen af dette direktivs relevante bestemmelser.,
Det gøres derfor gældende, at da der ikke findes tidligere retspraksis på området, er det afgørende for retsanvendelsen på dette område, at alle tre kommunale påbud prøves samlet under denne sag.
Sagen har betydelig offentlig interesse jf. bilag 4 og 5, og der er truffet lig-nende afgørelser i stort antal i kommuner over hele landet. For en række nordjyske kommuners vedkommende henvises til oplysninger fra TV Nord i bilag 5 (alene sagsøgte har meddelt 210 påbud som i nærværende sag).
Hertil kommer, at for det tilfælde, at sagen afvises f.s.v. angår afgørelsen fremlagt som bilag 1 og efterfølgende vindes af sagsøger f.s.v. angår de af-
6
gørelser, der er fremlagt som bilag 2 og 3, da vil sagsøgte næppe kunne håndhæve påbudet i bilag 1 jf. det almindelige forvaltningsretlige legali-tetsprincip. Det fremgår ligeledes af udtalelser referet i bilag 5, at sagsøg-tes håndhævelse i disse sager afventer nærværende retssag.
Der er efter retspraksis mulighed for, at domstolene i særlige situationer kan bortset fra kortere overskridelser af søgsmålsfristen jf. eksempelvis UfR 2002.2721V. Det er sagsøgers opfattelse, at betingelserne for at se bort fra den kortvarige overskridelse af søgsmålsfristen, på det foreliggende grundlag er opfyldt.
Anbringender ad sagens realitet.
Drikkevandsbekendtgørelsen er udstedt bl.a. med det formål at gennem-føre EU’s drikkevandsdirektiv jf. oven for anført.
I drikkevandsdirektivet (Rådets Direktiv 98/83/EF), fastlægges der i præamblen først et overordnet formål med kvalitetskravene til drikke-vand:
” drikkevandskvalitetens betydning for menneskers sundhed gør det nødvendigt, at der på fællesskabsplan fastsættes grundlæggende kvalitetskrav, som alt drikkevand skal overholde” (punkt 6).
Dernæst bestemmes følgende om kontrolordninger:
” medlemsstaterne bør opstille kontrolprogrammer for at efterprøve, om drikkevan-det opfylder dette direktivs krav; kontrolprogrammerne bør være tilpasset de lokale behov og opfylde dette direktivs minimumskontrolkrav” (punkt 23).
Disse hensyn vurderede Rådet dog ikke talte afgørende for etableringen af en kontrolordning i alle tilfælde, idet medlemsstaterne blev givet en und-tagelsesmulighed ved artikel 3, stk. 2, litra b:
” b) drikkevand fra en individuel vandforsyning, der i gennemsnit leverer mindre end 10 m 3 pr. dag, eller som forsyner mindre end 50 personer, medmindre vandet leveres som led i en kommerciel eller offentlig aktivitet.” .
Denne undtagelsesmulighed har Danmark implementeret gennem drikke-vandsbekendtgørelsen. Det fastlægges heri (§ 1, stk. 1), hvilke vandforsy-ningsanlæg der skal leve op til kvalitetskravene til drikkevand, hvorved husholdningsbrug til én husstand, kun er omfattet såfremt der samtidig leveres vand til anden kommerciel eller offentlig aktivitet, eller såfremt der direkte er tale om anden kommerciel eller offentlig aktivitet:
7
” 1) De kvalitetskrav, som skal være opfyldt for vand fra alle vandforsyningsan-læg, som leverer vand til:
a) fødevarevirksomheder,
b) virksomheder, der fremstiller lægemidler eller andre produkter, hvortil der stil-les særlige sundhedsmæssige krav til vandforsyningen,
c) anden kommerciel eller offentlig aktivitet end nævnt i litra a og b, d) husholdningsbrug til én husstand, hvor der samtidig leveres vand til anden kommerciel eller offentlig aktivitet, eller
e) husholdningsbrug til mere end én husstand.”
Det gøres gældende, at Danmark med formuleringerne i drikkevandsbe-kendtgørelsen har indskrænket rammerne for den undtagelse, der gælder efter drikkevandsdirektivet. Formuleringerne i drikkevandsbekendtgørel-sen giver alene rum for en snævrere undtagelse end fastsat i direktivet.
Det anses som udbestridt, at vandforsyningerne på de tre ejendomme le-verer mindre end 10m3 vand pr. dag og at de tre vandforsyninger hver især forsynder færre end 50 personer. Det vil derfor blive centralt for sa-gens afgørelse at fastlægge rækkevidden af formuleringen i direktivet ”medmindre vandet leveres som led i en kommerciel … aktivitet.” , hvilket i drikkevandsbekendtgørelsen er blevet formuleret således: ” … hushold-ningsbrug til én husstand, hvor der samtidig leveres vand til anden kom-merciel … aktivitet.”
Baggrunden for at direktivet tillader medlemsstaterne at indføre undtagel-sen til kontrolkravet efter drikkevandsdirektivets artikel 3, stk. 2, litra b, er jo netop at de pågældende hensyn ikke taler stærkt for kontrolkrav i en si-tuation med meget begrænset omfang af vandindvinding.
Når vandforsyningsanlæg til husholdningsbrug til én husstand er undta-get fra ovenstående kvalitetskrav efter drikkevandbekendtgørelsen, kan der ikke med styrke argumenteres for at det offentlige har en stærk inter-esse i at kvalitetskravene kontrolleres for husholdningsbrug til én hus-stand, blot fordi der er tale om udlejning.
Uanset at sagsøgte har anført, at udlejning er kommerciel aktivitet og der-for ikke kan undtages, må de hensyn der gør sig gældende for hushold-ningsbrug til én husstand være de samme uanset hvilket ejerforhold eller hvilken formel benyttelse (ejer eller lejer) der gør sig gældende for ejen-dommen. Det at der er tale om udlejning, ændrer således ikke vandind-vindingen og vandforbrugets karakter, nemlig at der er tale om begrænset indvinding til husholdningsbrug til én husstand i alle tre afgørelser og altså ikke en form for kommerciel vandindvinding f.eks. ved levering mod
8
betaling fra samme vandforsyning til et større antal udlejningslejligheder eller udlejningshuse.
Sagsøgtes afgørelser hviler på en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i den dagældende drikkevandsbekendtgørelse.
Det fremgår således ikke direkte af bestemmelsens ordlyd, at udlejning af en enfamiliesejendom skal opfattes som kommerciel aktivitet. Vandfor-brug og vandindvinding til husholdningsbrug for én husstand, er af en væsentlig anden karakter end de eksempler der opremses i bestemmelsen, der netop alle er kendetegnet ved at være kommerciel virksomhed for et større antal af gæster, kunder, patienter mv. og hvor det ikke på forhånd er muligt at afgøre, om de vil falde over eller under direktivets krav om forsyning af mindre end 50 personer og med mindre end 10m3 vand om dagen.
Det er således kendetegnende for sagen, at hverken drikkevandsdirektivet eller drikkevandsbekendtgørelsen specifikt angiver ”udlejning” som kom-merciel aktivitet. Når udlejning, specielt når der er tale om enfamilieejen-domme, heller ikke er sammenligneligt med de enkelte eksempler der dog gives i drikkevandsbekendtgørelsens § 1, stk. 4, må det opfattes som over-ordentligt tvivlsomt om forholdet kan defineres som kommerciel aktivitet.
Sagsøgte skal i hvert enkelt tilfælde skal foretage en individuel vurdering af behovet for iværksættelse af konkrete tiltag for at sikre vandkvaliteten fra et givet vandforsyningsanlæg. Sagsøgte kan ikke standardisere sin sagsbehandling, som bilag 1 – 3 er udtryk for, og uden forudgående indi-viduel sagsbehandling og vurdering af de konkrete forhold i hvert enkelt tilfælde, træffe afgørelse om at fastlægge kontrolprogrammer. De trufne afgørelser – bilag 1 – 3 – er ikke begrundet i konkrete forhold, f.eks. mi-stanke om forurening eller dårlig vandkvalitet, men er som anført udtryk for en helt standardiseret sagsbehandling; d.v.s. brud på det forvaltnings-retlige forbud mod at sætte skøn under regel. Sagsøgte har i strid med grundlæggende forvaltningsretlige principper anset al udlejning (uanset der kun er tale om en enfamiliesejendom) for kommerciel aktivitet uden at se konkret og individuelt på de enkelte sager.
Sagsøgte har ved sin sagsbehandling ligeledes tilsidesat det almindeligt gældende forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Dette gælder både efter den nationale danske forvaltningsret men det samme gælder det EU-retlige retssikkerhedsprincip, som tillige er tilsidesat i denne sag. Blot fordi, der eventuelt er formel hjemmel til at gøre indgreb over for sagsø-ger, må dette kun gøres, såfremt de konkrete forhold nødvendiggør det. Legaliteten i de trufne afgørelser må derfor forudsætte, at afgørelserne
9
konkret er sagligt begrundet, f.eks. at der er påvist en forurening af drik-kevandet eller en konkret risiko herfor. Dette er ikke tilfældet i de tre kon-krete tilfælde, og afgørelserne fremlagt som bilag 1 – 3 er derfor ugyldige.
Det er ligeledes i strid med forvaltningsrettens generelle krav om saglig-hed, at der træffes afgørelser uden at inddrage det konkrete behov herfor i den enkelte situation. Det må gælde som ufravigeligt krav til en forvalt-ningsmyndigheds bebyrdende afgørelser, at der foreligger et dokumente-ret konkret behov. Det er ikke tilfældet i denne sag. Et konkret behov for en bebyrdende afgørelse, kan f.eks. i en sag som den foreliggende være be-grundet i, at drikkevandet indeholder sådanne stoffer, at dette konkret gi-ver anledning til bekymring om vandkvalitet eller sundhed. Dette er heller ikke tilfældet i denne sag.
Der hverken er eller har været konkrete forhold, der kunne give anledning til mistanke om forurening, eller at vandet skulle være uegnet som drikke-vand. Samlet set har det offentlige således ikke en stærk interesse i gen-nemførslen af afgørelsen.
Sagsøger gør gældende, at sagens bilag D ikke kan tillægges bevismæssig betydning. Der er tale om vandanalyser, der ligger op til 8 år forud for sa-gens anlæg, og der findes ingen aktuelle indikationer af, at drikkevandet på de tre ejendomme er forurenet eller sundhedsskadeligt.
Det bestrides som udokumenteret, at der kan forventes pesticidrester i drikkevandet på ejendommene Adresse 3 og Adresse 2. Bemærk-ningerne herom i påstandsdokumentet er alene udtryk for sagsøgers anta-gelser og fremstår uden sammenhæng med sagens faktiske oplysninger i øvrigt. For det tilfælde, at den varslede partsrepræsentant for sagsøgte Vidne, vil forklare om den samme sammenhæng, gøres det allerede nu gældende, at en forklaring herom fra en partsrepræsentant ikke kan tjene som tilstrækkeligt bevis.
For så vidt angår arten og omfanget af skaden eller ulempen, er der er tale om en tilbagevendende udgift for hvert enkelt af de tre lejemål. Såfremt udgiften reelt bliver det sagsøgte har påstået, nemlig 18.000 kr., så skal et sådant beløb altså betales tre gange af sagsøger, idet der er tale om tre leje-mål/ejendomme.
Det er uklart, hvad sagsøgte ønsker at dokumentere med bilag C. Sagsø-gers bemærkninger hertil forbeholdes.
Der foreligger som anført ingen retspraksis om de nævnte bestemmelser. De afgørelser, som sagsøgte refererer til i sit påstandsdokument, har ingen
10
præjudikatsværdi for sagens afgørelse. Der er alle tale om myndighedsaf-gørelser under konkret sagsbehandling – og uden baggrund i domstolsaf-gørelser.
Det samme gælder for ministersvaret fremlagt som bilag A. Ministerens holdning – og disse svar skrives som bekendt i forvaltningen – kan heller ikke tillægges selvstændig betydning…”
Sagsøger har supplerende anført, at Vesthimmerlands Kommune har tilsidesat sin vejledningsforpligtelse, da kommunen ikke har vejledt om be-kendtgørelsens mulighed for fritagelse.
Vesthimmerlands Kommune, der i det væsentligste har procederet i
overensstemmelse hermed, har i sit påstandsdokument anført:
”… 2. Sagens kerne
Sagen angår 3 separate afgørelser truffet vedrørende 3 forskellige ejen-domme, der alle 3 er ejet af sagsøgeren. 3 ejendomme, der alle er udlejede.
De 3 ejendomme forsynes med vand fra hver sin boring på de 3 omhand-lede ejendomme (enkeltindvinding), og modtager altså ikke vand fra et al-ment vandværk.
De kontrolkrav som sagen angår koster ca. kr. 18.000 hvert 3. år, jf. bilag A.
3. Regelgrundlaget
Med en ændring af drikkevandsbekendtgørelsen i 2017 blev kravet om kontrol med private enkeltindvindere fjernet, dvs. hvor en privat indvin-dingsboring kun forsyner 1 privat bolig, hvori ejerens egen husstand bor. Der var dog fortsat krav om kontrol, hvis der var tale om ”anden kom-merciel eller offentlig aktivitet” , jf. bekendtgørelsens § 1, stk. 1, litra 1c.
Drikkevandsbekendtgørelsen gennemfører i vidt omfang EU´s drikke-vandsdirektiv. Det fremgår af dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra b, at medlemsstaterne kan undtage drikkevand fra kravet om kontrolprogram, hvis der er tale om en individuel vandforsyning, der i gennemsnit leverer mindre end 10 m3 vand pr. dag, eller som forsyner mindre end 50 perso-ner, medmindre vandet leveres som led i kommerciel eller offentlig aktivi-tet, fra direktivets anvendelsesområde.
11
På Miljøstyrelsens hjemmeside blev regelsættet beskrevet således (med min fremhævelse):
”Hvilke aktiviteter er omfattet af begrebet ”anden kommerciel eller offent-lig aktivitet” ? Drikkevandsbekendtgørelsen fastsætter kvalitetskravene til det vand som vandforsyningsanlæg leverer til bl.a. ”anden kommerciel el-ler offentlig aktivitet” jf. drikkevandsbekendtgørelsens § 1 stk. 1, nr. 1, c. Ved ”anden kommerciel eller offentlig aktivitet” forstås bl.a. institutioner, restauranter, hospitaler, hoteller, forlystelsesetablissementer, jf. § 1, stk. 4, i drikkevandsbekendtgørelsen.
Herudover vurderer Miljøstyrelsen, at følgende aktiviteter som udgangs-punkt er omfattet af begrebet ”anden kommerciel eller offentlig aktivitet” : skoler, fritidsanlæg, sportsanlæg, kaserner, campingpladser, indkøbscen-tre, udlejningsejendomme, Bed & Breakfast, dagplejer og plejefamilier. Det vil dog altid være kommunen, der som led i sin sagsbehandling må vurdere, om en given aktivitet er kommerciel eller offentlig, idet det i sid-ste ende er domstolene, der kan fastlægge den konkrete rækkevidde af lov-givningen.
I sin vurdering kan kommunen bl.a. se på, om en given aktivitet involve-rer offentligheden, eller om aktiviteten tilbydes med det formål at tjene penge….”
Det grundlæggende samme er anført i vejledningen på området (”Vejled-ning om Vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg”), igen med min fremhævelse:
” Bemærk, at der ikke skal udarbejdes kontrolprogram for de ikke-almene vandforsyninger, som leverer mindre end 10 m3 vand pr. dag til mere end én husstand, så længe de ikke leverer vand til kommerciel eller offentlig ak-tivitet. Disse anlæg skal foretage en forenklet kontrol af drikkevandet som fastlagt i bekendtgørelsens bilag 3. Hvis to familier bor på samme matrikel, vil det normalt tælle som to husstande. Bemærk også, at en ikke-almen vandforsyning, der leverer vand til kommerciel eller offentlig aktivitet -f.eks. egen indvinding af vand til udlejningsejendomme - altid skal have et fuldt kontrolprogram i overensstemmelse med bekendtgørelsens bilag 4-7, jf. afsnit 3.1, dvs. kontrol for mikrobiologisk kvalitet, pesticider, uorganiske sporstoffer m.v.”
4. Administrativ praksis
Efter det nye regelsæt blev indført, har der været en række afgørelser fra den på området værende klageinstans (Miljø- og Fødevareklagenævnet). Her har nævnet skulle tage stilling til begrebet ” anden kommerciel eller of-fentlig aktivitet ”, herunder – som i nærværende sag – hvor der er tale om
12
én bolig, der udlejes. Jeg kan blandt andet henvise til følgende afgørelser, der alle vedrører udlejningsejendomme som i nærværende retssag:
• Sag 19/03736 af 24. juni 2020
Udlejet ejendom med 2 beboere.
” Efter Miljø- og Fødevareklagenævnets praksis og det anførte på Miljøsty-relsens hjemmeside og udkast til vejledning om styrelsens fortolkning af begrebet ”kommerciel aktivitet” betragtes ejendomme, som udlejes til an-dre end ejer og dennes husstand, som anden kommerciel eller offentlig ak-tivitet i bekendtgørelsens forstand. Miljø- og Fødevareklagenævnet har lagt til grund, at den omhandlede ejendom anvendes til udlejning mod ve-derlag, og at der som led i udlejningen stilles drikkevand til rådighed for lejeren fra ejendommens vandforsyningsanlæg.
På baggrund heraf finder Miljø- og Fødevareklagenævnet, at indvindings-anlægget på A1, By 4 er omfattet af drikkevandsbekendtgørel-sens § 1, stk. 1, nr. 1, og at Rebild Kommune derfor har haft den fornødne hjemmel til at fastlægge kontrolprogrammet for ejendommen.
Det fremgår af klagen, at klager finder, at omfanget af det meddelte kon-trolprogram ikke er proportionalt. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemær-ker hertil, at omfanget af kontrolprogrammet er fastlagt efter drikkevands-bekendtgørelsens § 7, stk. 4, og skal indeholde de i bilag 4, 5, 7 og 9 an-givne elementer til kontrol af opfyldelse af drikkevandskvalitet. Parametre og prøvetagningshyppighed kan alene fraviges, hvis der er gennemført en risikovurdering i overensstemmelse med bekendtgørelsens bilag 6, jf. § 7, stk. 7.”
• Sag 21/05679 af 26. november 2021
Udlejet ejendom med 2 beboere.
” Efter Miljø- og Fødevareklagenævnets praksis betragtes ejendomme, som udlejes til andre end ejer og dennes husstand, som ’anden kommerciel eller offentlig aktivitet’ i drikkevandsbekendtgørelsens forstand.
…
Det af klager anførte om forskellen mellem ejer- og lejerboliger giver ikke Miljø- og Fødevareklagenævnet anledning til at ændre nævnets praksis om, at udlejningsejendomme er omfattet af begrebet ”offentlig eller kom-merciel aktivitet” . Nævnet har i vurderingen heraf lagt vægt på, at næv-nets praksis er i overensstemmelse med Miljøstyrelsens vurdering af, at udlejningsejendomme er omfattet af begrebet, hvilket fremgår på styrel-sens hjemmeside og udkast til vejledning, at udlejning af ejendomme sker mod betaling, og at der i forbindelse med udlejning stilles drikkevand til
13
rådighed, hvorfor det må anses som en kommerciel aktivitet. Videre har nævnet i vurderingen lagt vægt på, at der ikke kan udledes en bagatel-grænse for mindre udlejningsejendomme, hvorefter disse er undtaget for kravene om kontrolprogram, samt at nævnets praksis er bedst overens-stemmende med drikkevandsbekendtgørelsen § 7, stk. 6, hvoraf det frem-går, at kontrol af drikkevand sker for at sikre menneskers sundhed.
• Sag 23/00141 af 25. januar 2023
En sag der stammer fra Vesthimmerlands Kommune og angik et udlejet stuehus.
” Miljø- og Fødevareklagenævnet har i tidligere afgørelser anset ejen-domme, som udlejes, som ”anden kommerciel eller offentlig aktivitet” i drikkevandsbekendtgørelsens forstand.
…
Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at ejendommens vandforsyning er omfattet af drikkevandsbekendtgørelsens § 1, stk. 1, nr. 1, litra c, idet den leverer vand til ”anden offentlig eller kommerciel aktivitet” , hvorfor van-det skal kontrolleres ved regelmæssig kontrol, jf. bekendtgørelsens § 7, stk. 1, jf. § 4. Vesthimmerlands Kommune har dermed haft den fornødne hjem-mel til at fastlægge kontrolprogrammet i medfør af bekendtgørelsens § 7, stk. 3. Nævnet har lagt vægt på, at stuehuset på ejendommen er lejet ud, og at der i forbindelse med udlejningen stilles drikkevand til rådighed fra ejendommens vandforsyningsanlæg. At hovedaktiviteten på ejendommen ifølge klager er landbrug kan ikke føre til et andet resultat, idet det er til-strækkeligt til, at vandforsyningen er omfattet af bekendtgørelsens § 1, stk. 1, nr. 1, litra c, at en del af vandet fra vandforsyningen leveres til en ejen-dom, der lejes ud.
Til det af klager anførte om, at det ikke er proportionalt at pålægge klager at kontrollere for gruppe B-parametre hvert tredje år, finder Miljø- og Fø-devareklagenævnet, at det fastlagte kontrolprogram ikke kan fraviges.”
Der kan om gældende ret på området desuden henvises til ministersvar af 13. februar 2023 (bilag A), hvor ministeren blandt andet anførte:
”Reglerne om kontrol af drikkevandet i udlejningsejendomme findes i drik-kevandsbekendtgørelsen og følger af drikkevandsdirektivet, også selvom det kun drejer sig om en enkel vandboring, som kun forsyner en enkelt ud-lejningsejendom” .
Opsummerende er der således en række forhold der gør at kommunens 3
afgørelser som denne retssag angår er lovlige.
14
- det følger af regelgrundlaget på området, og der er
- en fast klagenævnspraksis for at udlejede ejendomme er omfattet af kontrolkravet, også selv om der kun er tale om en enkelt – eller som i vores sag – enkelte ejendomme,
- der er tale om implementering af et direktiv,
- Miljøstyrelsens vejledning er i overensstemmelse hermed.
- Ministeren har udtalt sig eksplicit til støtte for resultatet.
Hvad angår sagsøgerens henvisning til proportionalitetsprincippet be-mærkes det, at dette princip på linje med fx lighedsprincippet og princip-pet om forbud mod skøn-under-regel kun gælder, hvor der er overladt myndigheden en skøn. Hvor der er bindende regler uden mulighed for fravigelse, gælder disse principper ikke.
Desuden bestrides det at en udgift på ca. kr. 18.000 hver 3. år er en upro-portional udgift i relation til at sikre at drikkevand i en udlejet bolig ikke er sundhedsfarlig.
Uanset der således ikke på området er rum for en proportionalitetsvurde-ring er der betydelige drikkevandsproblemer generelt betragtet knyttet til vandforsyning baseret på enkeltindvinding, jf. bilag C.
…
5. Søgsmålsfrist
Der gælder efter vandforsyningslovens § 81 en søgsmålsfrist på 6 mdr.
Afgørelsen vedrørende Adresse 3 (bilag 1) er meddelt d. 17. november 2022. Stævning er udtaget 23. maj 2023, dvs. ca. 1 uge efter klagefristens udløb.
Vandforsyningslovens bestemmelse om søgsmålsfrist indeholder ikke undtagelser eller muligheder for at bortse fra fristoverskridelse. Dette i modsætning til fx udstykningslovens § 36, der indeholder en søgsmåls-frist, men også i stk. 4 angiver, at der ” i særlige tilfælde” kan bortses herfra.
Nogle teoretiske artikler antager dog – med en vis usikkerhed – at dom-stolene også på ulovbestemt grundlag kan bortse fra en fristoverskridelse, hvis der foreligger helt særlige undskyldelige omstændigheder. Domstole-nes praksis i den forbindelse er restriktiv.
15
Der er ikke noget grundlag for, at retten helt undtagelsesvist kan bortse fra overskridelsen, herunder var der i afgørelsen vejledt om søgsmålsfri-sten.
Fra retspraksis, der som anført er særdeles restriktiv i relation til at bortse fra overskridelse af søgsmålsfrister, kan der blandt andet henvises til U.1999.722, hvor et søgsmål blev afvist, fordi en stævning var indgivet 1 dag efter fristens udløb…”
Vesthimmerlands Kommune har supplerende anført, at kommunen ikke har til-sidesat sin vejledningsforpligtelse.
Rettens begrundelse og resultat
Adresse 3 - Søgsmålsfrist
Uanset indbringelsen af de to andre afgørelser samt oplysningerne om et større antal lignende afgørelser finder retten, at der ikke er grundlag for undtagelses-vist at bortse fra overskridelsen af søgsmålsfristen.
Retten afviser derfor Sagsøgers påstand for så vidt angår afgørelse af 17. november 2022 som nedenfor bestemt.
Adresse 1 og Adresse 2- Retsgrundlag og retsanvendelse
Efter vandforsyningslovens § 60, stk. 1, fører kommunalbestyrelsen tilsyn med
kvaliteten af vandet i vandforsyningssystemer…, og efter stk. 2, kan Miljømini-
steren fastsætte regler om tilsynet.
Bekendtgørelse nr. 1383 af 3. oktober 2022 om vandkvalitet og tilsyn med vand-
forsyningsanlæg (drikkevandsbekendtgørelsen), der udstedt i henhold hertil, gennemførte dele af Rådets direktiv 98/83/EF af 3. november 1998 med senere ændringer om kvaliteten af drikkevand. Det fremgår af artikel 1, stk. 2, at for-målet med direktivet er at beskytte menneskers sundhed mod de skadelige
16
virkninger af enhver forurening af drikkevand ved at sikre, at drikkevandet er sundt og rent. Efter artikel 3, stk. 2, litra b, i direktivet kan medlemsstaterne undtage drikkevand fra en individuel vandforsyning, der i gennemsnit leverer mindre end 10 m³ pr. dag, eller som forsyner mindre end 50 personer, fra direk-tivets bestemmelser, medmindre vandet leveres som led i en kommerciel eller offentlig aktivitet.
Af bekendtgørelsen § 1, stk. 1, litra c, fremgår, at bekendtgørelsen fastsætter regler om de kvalitetskrav, som skal være opfyldt for vand fra alle vandforsy-ningsanlæg, som leverer vand til:… litra c ”anden kommerciel eller offentlig ak-tivitet” …, og af stk. 4, fremgår, at ved anden kommerciel eller offentlig aktivitet forstås i bekendtgørelsen ”Institutioner, restauranter, hospitaler, hoteller, forly-stelsesestablissementer m.v.”
Direktivets artikel 3, stk. 2, om, at medlemsstaterne kan undtage fra direktivet, er ikke til hinder for, at medlemsstaternes ved implementeringen af direktivet ikke træffer bestemmelse om undtagelse, eller at medlemsstaterne undtager i et mindre omfang end muligt efter direktivet.
I vejledning 2022-22 nr. 55 om Vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg Drikkevandsvejledning fremgår vedrørende Kommerciel eller offentlig aktivi-tet: ”Begrebet er i bekendtgørelsen defineret som institutioner, restauranter, hospitaler, hoteller, forlystelsesetablissementer mv. Kommunen har kompe-tencen til at vurdere, om de konkrete aktiviteter er omfattet af begrebet “kom-merciel eller offentlig aktivitet” . Kommunen kan i vurderingen bl.a. se på, om en given aktivitet involverer offentligheden, eller om aktiviteten har som for-mål at tjene penge. Som yderligere eksempler på aktiviteter, der kan være om-fattet af begrebet “kommerciel eller offentlig aktivitet” , kan nævnes: skoler, fritidsanlæg, sportsanlæg, kaserner, campingpladser, indkøbscentre, udlej-ningsejendomme, Bed & Breakfast, dagplejer og plejefamilier. Det vil altid være op til kommunen at vurdere, om en given aktivitet er kommerciel eller offentlig. I sidste ende er det Miljø- og Fødevareklagenævnet og domstolene, der fastlægger den konkrete rækkevide af lovgivningen.”
Ved anvendelsen af begrebet skal det vurderes, om den konkrete aktivitet er omfattet af begrebet. Der er efter bekendtgørelsen ikke i øvrigt overladt et skøn til kommunen, hvis aktiviteten efter begrebet er omfattet. Kommunen kan således ikke ved sin afgørelse f.eks. inddrage økonomiske hensyn eller overvejelser om behovet for fastsættelse af et kontrolprogram.
Efter en almindelig forståelse af ”kommerciel aktivitet” og i lyset af hensynene bag reglerne om vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg finder ret-ten, at ”kommerciel aktivitet” omfatter levering af vand til udlejningsejen-
17
domme, også ved udlejning af én bolig, samt levering af vand til en bolig, der stilles til rådighed som led i et ansættelsesforhold.
Ejendommene beliggende Adresse 1 og Adresse 2 var udlejet og var derfor omfattet af drikkevandsbekendtgørelsens krav om vandkvalitet og til-syn med vandforsyningsanlæg.
Det var således berettiget, at Vesthimmerlands Kommune i afgørelserne af 23. november 2022 i medfør af drikkevandsbekendtgørelsens § 7, stk. 3, fastsatte et kontrolprogram for ejendommene.
Det kan ikke føre til et andet resultat, at der ikke i forbindelse med afgørel-serne blev vejledt om muligheden for i medfør af § 7, stk. 7, jf. bilag 6, at fravige listen over kontrolparametre og -hyppigheder efter en udarbejdet risi-kovurdering, da det er en forudsætning for en reduktion af kontrolprogram-met, at der jævnligt og over en periode på mindst 3 år er indsamlet og analy-seret prøver fra prøveudtagningspunkter, som er repræsentative for hele for-syningsområdet.
Retten tager derfor Vesthimmerlands Kommunes påstand om frifindelse til følge som nedenfor bestemt.
Sagsomkostninger
Retten har ved fastsættelsen af sagens omkostninger lagt vægt på sagens værdi, forløb og udfald, og sagsomkostningerne skal dække Vesthimmerlands Kom-munes udgift til advokatbistand med 35.000 kr., der er inklusive moms. Vest-himmerlands Kommune er ikke momsregistreret
THI KENDES FOR RET:
Sagsøgers påstand vedrørende Vesthimmerlands Kommunes afgø-relse af 17. november 2022 om fastlæggelse af kontrolprogram for det private vandforsyningsanlæg på Adresse 3, By 2 afvises.
Vesthimmerlands Kommune frifindes for Sagsøgers påstand om, at Vesthimmerlands Kommune skal tilpligtes at anerkende, at kommunens afgørelser af 23. november 2022 om fastlæggelse af kontrolprogram for de private vandforsyningsanlæg på Sagsøgers ejendomme Adresse 1 og Adresse 2, By 1 er ugyldige og uden retsvirkning for Sagsøger.
Sagsøger skal til Vesthimmerlands Kommune betale sagsomkostnin-ger med 35.000 kr.
18
Sagsomkostningerne skal betales inden 14 dage og forrentes efter rentelovens § 8 a.
2
Publiceret til portalen d. 09-07-2024 kl. 11:00
Modtagere: Advokat (H) Anders Stoltenberg, Advokat (H) Mads Kobberø, Sagsøger, Sagsøgte Vesthimmerlands Kommune