Sagen angår prøvelse af Landbrugsstyrelsens afgørelse om støtte under enkeltbetalingsordningen til Sagsøger ApS, samt prøvelse af, Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om inddragelse af 12 uudnyttede betalingsrettigheder hos Sagsøger ApS

RETTEN I RANDERS

DOM

afsagt den 19. marts 2024

Sag BS-10717/2023-RAN

Sagsøger ApS

(advokat Erik Høimark)

mod

Landbrugsstyrelsen

(advokat Rebecca Vikjær-Andresen)

Miljø- og Fødevareklagenævnet

(advokat Rebecca Vikjær-Andresen)

Denne afgørelse er truffet af Dommer 1, Dommer 2 og Dommer 3.

Sagens baggrund og parternes påstande

Sagen, der er modtaget den 29. juni 2019, angår en prøvelse af sagsøgte 1, Land-brugsstyrelsens, afgørelse af 6. marts 2019 om støtte under enkeltbetalingsord-ningen for støtteåret 2013 til Sagsøger ApS. Sagen angår nær-mere, om Landbrugsstyrelsen har været berettiget til at underkende dele af de marker, som Sagsøger ApS har søgt om støtte til, som støtteberettiget.

Sagen angår videre en prøvelse af sagsøgte 2, Miljø- og Fødevareklagenævnets, afgørelse af 17. marts 2020 om inddragelse af 12 uudnyttede betalingsrettig-heder i 2012 og 2013 hos Sagsøger ApS. Sagen angår nærmere betydningen af, at Sagsøger ApS i ansøgningen om støtte under enkeltbetalingsordningen

for støtteåret 2013 tog forbehold for Sagsøger ApS' klage vedrørende afgørelsen om støtte for støtteåret 2012.

Sagsøger ApS har nedlagt følgende påstande:

Påstand 1:

Miljø- & Fødevareklagenævnet tilpligtes at anerkende, at nævnets afgørelse af 17. marts 2020 om inddragelse af sagsøgers betalingsrettigheder i 2013 skal tilsidesættes.

Påstand 2:

Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 vedrørende enkeltbetaling for 2013 skal hjemvises til fornyet behandling.

Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet har nedlagt påstand om frifindelse.

Oplysningerne i sagen

Sagen er hovedforhandlet den 22. og 23. januar 2024, og der er afgivet forkla-ring af Anden partsrepræsentant og vidnerne Vidne 1 og Vidne 2, fuldmægtig i enheden Direkte Betalinger i Landbrugssty-relsen.

Sagsøger ApS ansøgte ved brug af Fællesskema 2013 om støtte under enkelt-betalingsordningen til blandt andet markerne 46, 51, 37, 44, 3-1, 31, 40, 36, 6, 34, 1-0, 1-1, 1-2, 41, 42, 38, 39 og 4-1. Af ansøgningen fremgår, at Sagsøger ApS havde påklaget afgørelsen om enkeltbetaling for støtteåret 2012, og at skemaet blev indsendt med forbehold heraf.

Landbrugsstyrelsen traf den 6. marts 2019 afgørelse om enkeltbetaling for støt-teåret 2013. Af afgørelsen fremgår blandt andet:

”…

Landbrugsstyrelsen har genoptaget din ansøgning om enkeltbetaling for støtteåret 2013. Nærværende afgørelse erstatter afgørelserne af 3. november 2014 og 22. december 2016.

Årsagen til, at vi har valgt at genoptage afgørelsen af 22. december 2016, skyldes at denne led af mangler, idet den alene forholdt sig til de arealer, vi på baggrund af din anmodning om genoptagelse af afgørelsen af 3. novem-

ber 2014 valgte at genoptage til fornyet behandling og efterfølgende delvist afgjorde til din fordel. Afgørelsen burde have været en helt ny afgørelse, der erstattede den oprindelige afgørelse, af 3. november 2014. I stedet fun-gerede den som et tillæg til afgørelsen af 3. november 2014. På den bag-grund blev den hjemviste klage fra 11. november 2014 ikke korrekt færdig-behandlet. Den burde have været færdigbehandlet ved en ny samlet afgø-relse for 2013.

Du får med denne nye afgørelse ikke godkendt yderligere arealer, end dem du fik genoptaget i afgørelsen af 22. december 2016. Nedenfor får du en ud-dybende begrundelse for afgørelsen.

…

Afgørelsen

Vi har konstateret en arealafvigelse for støtteåret 2013 på 1,50 ha som udgør 1,00 pct. af det fastslåede areal på 152,93 ha. Da afvigelsen er under 2 ha el-ler 3 pct. af det samlede fastslåede areal, vil der ikke blive pålagt yderligere sanktion. Det støtteberettigede areal nedsættes derfor til det fastslåede.

I afgørelsen af 3. november 2014, blev du pålagt en sanktion, idet arealafvi-gelsen var på over 2 ha (2,41 ha), hvorefter den samlede nedsættelse af det støtteberettigede areal blev opgjort til 4,82 ha. Denne sanktion bortfalder med denne afgørelse.

For de marker, der pga. forbehold i din klagesag vedr. ansøgning om en-keltbetaling 2012, er nedskrevet uden sanktion, har styrelsen flyttet af-mærkningen i kolonne 5 “der søges Enkeltbetaling” fra “ja” til “nej” , såle-des at markerne ikke indgår i det ansøgte areal og derfor ikke bliver sank-tioneret. Derfor fremgår det anmeldte areal, som sanktionen beregnes på baggrund af, forskelligt fra det areal, du har anmeldt i dit Fællesskema 2013 på 163,08 ha.

Arealer der er nedskrevet uden sanktion

Følgende arealer er ikke nedskrevet med sanktion, og tæller derfor ikke med i udregningen af din arealafvigelse. Dette skyldes, at du ved indsen-delsen af din ansøgning for 2013, havde taget forbehold for din klage over afgørelsen for din ansøgning om enkeltbetaling for 2012, som på tidspunk-tet for ansøgningen om enkeltbetaling 2013 endnu ikke var afgjort.

Det betyder samtidig, at du ikke vil modtage enkeltbetaling til arealerne for 2013.

Baggrund for afgørelsen

Sagsfremstilling

Den 24. april 2013 modtog Landbrugsstyrelsen din ansøgning om enkeltbe-taling 2013.

Landbrugsstyrelsen sendte den 13. september 2013 høringsbrev vedr. over-skridelse af arealet for markblokkene 555219-54, 555219-00, 554219-46, 554218-93, 554218-78, 55421865, 554218-39, 554218- 34, 554218-15 samt 553219-81.

Den 26. september 2013 modtog Landbrugsstyrelsen svar på høringsbrevet. Af svaret fremgik det, at du fastholdt størrelsen på arealerne.

Den 2. juli 2014 sendte Landbrugsstyrelsen høring vedr. mark 41 i markblok nr. 553218-94, mark. 42 i markblok nr. 553218-93, mark 4-1 i markblok nr. 554218-63, samt mark 38 og 39 i markblok nr. 554218- 39.

Du svarede den 12. juli 2014 på høringen fra den 2. juli 2014. Af svaret frem-gik det, at du fastholdt arealernes støtteberettigelse og størrelse.

Den 3. november 2014 sendte Landbrugsstyrelsen dig afgørelse (journal nr.: 13-0419327) for din støtteansøgning vedr. ansøgningsåret 2013. Her blev du meddelt, at der var konstateret en arealafvigelse på 2,41 ha, som udgjorde 1,59% af det fastslåede areal på 152,02 ha. Støtten under Enkeltbetalingsord-ningen 2013 blev derfor beregnet på baggrund af det fastslåede areal nedsat med det dobbelte af afvigelsen eller 4,82 ha. Blandt andet blev markerne 38 og 39 underkendt med den begrundelse, at disse var lysåbne arealer i skov, som efter dagældende praksis ikke blev anset for støtteberettiget.

Denne afgørelse klagede du over den 10. november 2014. I din klage anførte du blandt andet, at du ikke var enig i, at Landbrugsstyrelsen havde nedskrevet arealerne nævnt ovenfor. Derudover gjorde du gældende, at af-gørelsen måtte anses for at være ugyldig, idet der ikke havde været fysisk kontrol på arealerne i 2013. I forbindelse hermed gjorde du gældende, at Landbrugsstyrelsen havde genanvendt kontrolresultatet fra en fysisk kon-trol i 2012, hvilket du ikke mente gav et retvisende billede af arealernes be-skaffenhed, idet du anførte, at der gennem vinteren 2012/2013 var blevet gennemført foranstaltninger til forbedring af arealernes beskaffenhed. I den forbindelse gjorde du blandt andet for mark 38 og 39 gældende, at disse ikke var lysåbne arealer i skov.

Den 26. november 2014 indstillede Landbrugsstyrelsen til Fødevareministe-riets Klagecenter (senere Klagenævnet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri), at afgørelsen af 3. november 2014 blev fastholdt (sagsnr.: 14-80146-000204).

…

Begrundelse

Generelle bemærkninger

Henset til tidligere høringer er det Landbrugsstyrelsen vurdering, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til, at der kan træffes afgørelse på foreliggende grundlag.

For så vidt angår din klage af 10. november 2014 med uddybende bemærk-ninger af 17. december 2014 vedrørende fysisk kontrol skal styrelsen over-ordnet bemærke, at den kontrol der blev foretaget for ansøgningsåret 2013 er blevet gennemført ud fra ortofotos ved administrativ kontrol med hen-blik på at fastslå det støtteberettigede areal. Kontrolresultaterne fra den fy-siske kontrol i 2012 er blevet anvendt i det omfang, hvor en sammenligning af udviklingen i arealernes tilstand ud fra ortofotos fra 2012 til 2013 har kunnet understøtte vurderingen af arealernes tilstand i 2013. I de tilfælde, hvor en sådan sammenligning er sket, har det på intet tidspunkt givet an-ledning til en sådan tvivl om arealernes tilstand, at Landbrugsstyrelsen har anset det nødvendigt at foretage fysisk kontrol på stedet. Styrelsen kan i det omfang, der ikke er tvivl om fortolkningen af ortofotos, benytte disse i ste-det for fysisk kontrol. Denne fremgangsmåde er bekræftet ved EU-domsto-lens dom af 10. april 2014 i sag C-485/12, Maatschap.

Ved en fornyet gennemgang af ortofotos for de relevante år, er der ikke fun-det grundlag for at ændre denne fremgangsmåde i din sag. Dit argument om, at underkendelsen af markerne 4-1, 6, 31, 34, 36, 40, 41, 42, 46 og 51, ikke er lovlig, da den ikke er sket på baggrund af fysisk kontrol, afvises der-for.

I dine uddybende bemærkninger af 17. december 2014 anfører du, at dele af arealerne, som blev underkendt i 2013-ansøgningen, er medtaget i 2014-an-søgningen. Styrelsen skal generelt hertil bemærke, at Enkeltbetalingsord-ningen var en etårig støtteordning, hvor der for hvert år skulle indsendes en selvstændig ansøgning. Et evt. ansøgningsindhold — herunder afgørelser om tildeling af støtte - for et andet år end det relevante, kan derfor ikke selvstændigt lægges til grund for, at bestemte dele af en ansøgningen det relevante ansøgningsår, skulle være forkert. Da der i øvrigt ikke er noget, der ved en fornyet gennemgang af arealernes støtteberettigelse taler for, at den oprindelige vurdering af din ansøgning for 2013 skulle være forkert, dog henset til styrelsens afgørelse af 22. december 2016, skal din ansøgning for 2013 derfor behandles isoleret fra din ansøgning for 2014.

Specifikt for de enkelte arealer

Mark 46 og 51 i markblok nr. 554218-78

For mark 46 og 51 i markblok nr. 554218-78 er dit anmeldte areal på 3,68 for mark 46 nedskrevet med 0,17 ha og dit anmeldte areal på 0,87 ha i mark 51 nedskrevet med 0,12 ha, således at arealerne svarer til de registrerede area-ler i markblokregistret. Mark 46 blev nedskrevet på grund af klynger af træer i den sydlige del. Mark 51 blev nedskrevet på grund af klynger af

træer og buske, samt at dele af marken ikke overholdt plantedækkekravene, efter hvilke der skal være mindst 50 pct. græs og andet grøntfoder.

I din klage anfører du, at markerne ikke har nogen træer, der ikke må være der, og at nedskrivningen af det støtteberettigede areal er uberettiget. Dette afviser Landbrugsstyrelsen og fastholder sin oprindelige afgørelse.

…

Mark 37 i markblok nr. 554218-65

For mark 37 i markblok nr. 554218-65 er dit ansøgte areal på 3,84 ha blevet nedskrevet med 0,22 ha. Nedskrivningen skyldes, at der er dele af arealet, der består af klynger og træer, som ikke er støtteberettigede. Disse fandtes i markens sydlige del. Derudover indeholder dele af arealet områder med under 50 pct. græs og andet grøntfoder. Disse områder fandtes i markens sydøstlige dele.

I din klage skriver du, at arealerne overholder plantedækkekravene, at mar-kindtegningen ikke indeholder træer og buske, at fradragsarealerne ikke er tilstrækkeligt beskrevet og at fradragene er uberettigede. Derudover skriver du, at du blot har fulgt kontrolopmålingerne far 2012, samt at styrelsen ad flere omgange har ændret markblokkene.

Det er ikke korrekt, at du har fulgt kontrolopmålingerne fra 2012. Særligt i den sydlige og sydøstlige del af mark 37 har du tegnet væsentlig anderledes end kontrolopmålingen og medtaget arealer med blandt andet træer og bu-ske, som var blevet taget ud ved kontrollen, og som ved markbloklaget for 2014 var blevet taget ud af markblokken. Landbrugsstyrelsen finder ikke, at dine klagepunkter er berettigede, og fastholder derfor sin oprindelige afgø-relse.

…

Mark 44 i markblok 554215-24

På mark 44 i markblok 554215-34 blev der for ansøgningsåret 2013 fradraget 0,10 ha af dit anmeldte areal på 3,84 ha. Fradraget skyldtes, at du oplagrede tømmer på arealet over en længere periode, så arealet ikke kunne anvendes til landbrugsdrift i det pågældende år. I din klage anfører du, at tømmeret kun var oplagret i kort tid, og at det fradragne areal var til stede på øvrige dele af arealet, da der skulle være foretaget skovrydning. Dertil anfører du, at tømmeroplagret kun udgjorde 362m2 (0,0336 ha).

Din anbringende om, at oplagringen kun var kortvarig, stemmer ikke overens med observationer på ortofotos. Her kan oplagringen ses på som-merortofotos fra 2012 og 2013 samt på forårsortofoto fra 2014. I forhold til det samlede fradragsareal på 0,10 ha fremkommer dette også ved øvrige fradragsarealer, herunder fradrag for grøfter/afvandingskanaler på arealet. Derudover kan der ikke ud fra sammenligning af ortofotos fra 2012 og 2013 konstateres, at arealets beskaffenhed skulle have ændret sig i det omfang, som du gør gældende.

…

På den baggrund fastholder Landbrugsstyrelsen, at arealet ikke er støttebe-rettiget.

Mark 3-1 i markblok nr. 554218-93

Mark 3-1 i markblok nr. 554218-93 blev nedskrevet med 0,51 ha til 0,00 ha, da arealet ikke overholdt kravet om mere end 50 pct. græs og grøntfoder.

I din klage gjorde du gældende, at arealet var støtteberettiget, da det bestod af græs og andet grøntfoder. Fradraget skyldes, at arealet i 2012 blev under-kendt i den fysiske kontrol. Ud fra en sammenligning af ortofotos fra 2012 til 2013 kan der ikke konstateres en forandring i plantedækket, der skulle berettige, at arealet i 2013 fremstod støtteberettiget. Din bemærkning vedr. ansøgningen for 2014 finder styrelsen ikke relevant for vurderingen af area-lets støtteberettigelse i 2013.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at arealet ikke er støtteberettiget.

Mark 31 i markblok nr. 554219-46

For mark 31 fremkommer der et fradragsareal på 0,58 ha som følge af, at plantedækket i den sydlige del ikke overholdt kravet om mere end 50 % græs og andet grøntfoder.

I din klage anførte du, at fradraget ikke var tilstrækkeligt specificeret og derfor er uberettiget.

Styrelsen anser specifikationen som tilstrækkelig til, at du kan orientere dig om, hvor og hvorfor arealet blev underkendt. For så vidt angår din be-mærkning om, at arealet var intensivt dyrket, fremgår det tydeligt på orto-fotos, at arealet ikke var intensivt dyrket. Styrelsen kan ikke genfinde de af

dig omtalte kørespor på arealet. Derimod fremstod arealet uplejet og med under 50 pct. græs og andet grøntfoder.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at arealet ikke er støtteberettiget.

Mark 40 i markblok nr. 554218-15

For mark 40 fremkom der et fradragsareal på 0,59 ha som følge af, at der var to dybe, vandførende grøfter på over 2 meters bredde, samt at der i den østlige del af mark 40 var et areal, der ikke overholdt kravet om mere end 50 pct. græs og andet grøntfoder.

I din klage anfører du, at mark 40 var afvandet med pumpe, og at grøften derfor i støtteperioden var afvandet og tør, samt at græsset overholdt støtte-betingelserne. Derfor mener du, at reduktionen var uberettiget.

I dine yderligere bemærkninger fra 17. december 2014 til klagen 10. novem-ber 2014 gentager du dine argumenter fra klagen vedrørende betydningen af afvandingen for mark 40, 41 og 42. I den sammenhæng bemærker du, at kreaturerne afgræsser brinkerne. Derudover har du indsendt fotodokumen-tation for, at grøfterne er under 2 meter i bredden, samt fremkommer med en opmålingsudregning blandt andet baseret på uidentificerede luftfotos. Dertil anfører du, at din ansøgning for 2014 indeholdt et større areal end an-søgningen for 2013, og at ansøgningen for 2014 baserede sig på tilrettede markblokgrænser.

Hertil skal styrelsen bemærke, at mark 40 tydeligt fremstår med vandfør-ende grøfter på såvel ortofotos fra 2012 og 2013. For så vidt angår dit an-bringende om, at grøfterne var afvandede og tørlagte i dyrkningssæsonen mellem 1. juni og 31. august, skal det bemærkes, at ortofotoet for det rele-vante år er taget 21. juli 2013. På dette foto er der tydeligt vandspejl på grøf-ten.

For så vidt angår opmålingen af grøfterne, skal det bemærkes, at grøfter og vandløb opmåles fra kronekant til kronekant. De relevante grøfter for mark 40 måler fra kronekant til kronekant mellem 2,30 og 3 meter, og ikke i meter som du anfører.

I forhold til din udregning af arealerne skal det bemærkes, at det er opmå-lingerne foretaget i Internet Markkort, der skal lægges til grund for afgørel-sen. Der er ikke noget, der indikerer, at disse opmålinger ikke er korrekte.

For så vidt angår dit anbringende om at opgørelsen af markblokkens areal for 2014 skulle være styrende for ansøgningen for 2013, skal det bemærkes, at enkeltbetalingsordningen var en etårig støtteordning, hvor efterfølgende år som udgangspunkt ikke er relevante for et tidligere areals opgørelse. Ved en fornyet gennemgang af afgrænsningen og opgørelsen af det samlede støtteberettigede areal for 2013 er der ikke fundet grundlag for at ændre op-målingen.

For så vidt angår dine indvendinger i forhold til vurderingen af om dele af græsarealet overholder plantedækkekravene, der var gældende i 2013, har en fornyet gennemgang ikke ført til en anden vurdering af arealernes be-skaffenhed.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at de afviste arealer ikke er støttebe-rettigede

Mark 36 og 6 i markblok 553219-81

For mark 36 blev der fradraget arealer for søen/vandløbet i markens sydve-stlige del og de vandførende grøfter i markens nordlige del, samt arealer med ikke-støtteberettiget plantedække, ligeledes i markens nordlige del. Derudover skete der fradrag som følge af oplagring af halm. Mark 36 blev derfor nedskrevet med 0,57 ha, svarende til markblokkens registrerede areal i Fødevareministeriets markblokregister.

For mark 6 fremkommer nedskrivningen på grund af et areal med oplagret halm med tilhørende arbejdsareal i markens nordlige del, samt ikke-støtte-berettigede arealer i markens østlige og sydøstlige del. I den sydøstlige del er der desuden fradraget arealer uden for markblokken. Mark 6 blev derfor nedskrevet med 0,44 ha, svarende til markblokkens registrerede areal i Fø-devareministeriets markblokregister for ansøgnings året 2013.

For så vidt angår mark 36 anfører du i klagen og dine yderligere bemærk-ninger hertil, at markens ansøgte areal var til stede, og at opmålingen af grøfternes areal var forkert, samt at fradragene var ukorrekte. I den sam-menhæng henviser du til specifikke steder på arealet, hvor fradragene skulle være forkert foretaget. Hertil skal styrelsen bemærke, at ovenstående præcisering af fradragene belyser, hvordan fradragene fremkommer. Ved en fornyet gennemgang af fradragene, er der ikke fundet grundlag for at ændre disse samt opgørelsen heraf.

For så vidt angår mark 6, anfører du dels, at der ikke var oplagring af halm på arealet overhovedet i 2013, og dels at den ikke-eksisterende halm blev fjernet inden såning af marken i 2013. På sommerortofotoet for 2013 kan der imidlertid tydeligt ses oplagring af halm på arealet. Oplagringen ses også på ortofotos fra 2008, 2010, 2011 og 2012, hvorfor oplagringen må anses for længerevarende og permanent.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at de afviste arealer ikke er støttebe-rettigede

Mark 34 i markblok nr. 555219-00

Mark 34 blev nedskrevet med 0,51 ha, da der i den vestlige del af marken var et areal, der fremstod naturlignende, var bevokset med vedplanter og brændenælder, og ikke overholdt kravet om mere end 50 pct. græs og andet grøntfoder, i den sydvestlige del, da dette var en have, samt i markens sy-døstlige del, da dette ligeledes var en have. Ved konstateringen af arealets støtteberettigelse blev der anvendt ortofotos fra 2012 og 2013, på baggrund af resultatet af en fysisk kontrol i 2012. Arealet har ud fra ortofotos på de re-levante steder ud fra styrelsens vurdering ikke forandret sig, hvorfor opmå-lingerne fra kontrollen fra 2012 lægges til grund.

I din klage med gør du gældende, at fradragsarealet ikke er tilstrækkeligt angivet og begrundet. Styrelsen henviser til, at dette allerede delvist var an-givet ved afgørelsen af 3. november 2014, og senest ved beskrivelsen i denne afgørelse.

Derudover gør du i din klage med tilhørende bemærkninger gældende, at et areal uden for markblokken, samt ansøgningen for 2014 skal lægges til grund. Styrelsen henviser til, at det er det angivne areal i Internet Markkort for det relevante støtte år der kan lægges til grund for opgørelsen i et inde-værende støtte års relevante areal.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at de afviste arealer ikke er støttebe-rettigede.

Mark 1-0, 1-1 og 1-2 i markblok nr. 555219-54

Det samlede areal i markblok 555219-54 oversteg det registrerede areal for markblokken i Fødevareministeriets markblokregister. Da afvigelsen mel-

lem det anmeldte areal og det registrerede areal for markblokken lå inden for den fastsatte opmålingstolerance, blev alle de anmeldte arealer i mark-blokken nedskrevet forholdsmæssigt. Derfor blev det samlede anmeldte areal på 3,94 ha i mark 1-0 nedsat med 0,06 ha, dit anmeldte areal på 4,40 ha i mark 1-2 blev nedsat med 0,08 ha, og dit anmeldte areal på 0,87 ha i mark 1-2 nedsat med 0,01 ha, svarende til markblokkens samlede registrerede areal i Fødevareministeriets markblokregister.

Din klage med tilhørende bemærkninger giver ikke anledning til at ændre dette.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at de afviste arealer ikke var støttebe-rettigede.

Mark 41 i markblok nr. 553218-94 og 42 i markblok nr. 553218-93

Den 2. juli 2014 sendte styrelsen dig et brev om beskaffenheden af mark 41 og 42, hvor du blev hørt om arealernes beskaffenhed. I dit svar fra 12. juli 2014 oplyste du, at mark 41 og 42 overholder støttebetingelserne, og at de omtalte grøfter i mark 41 ikke var vandførende i støtteperioden.

I din klage af 10. november 2014 angav du, at grøfterne i 2013 var opren-sede og tomme for vand, da de aktivt var blevet afvandet. Desuden anførte du, at der ikke fandtes ortofotos for vækstsæsonen 2013, samt at arealerne i øvrigt var støtteberettigede. Samtidig gjorde du gældende, at der ikke var sket en specifikation af fradagsarealerne.

Hertil skal styrelsen bemærke, at mark 41 tydeligt fremstår med vandfør-ende grøfter. Dette ses på såvel ortofotos fra 2012 og 2013. For så vidt angår dit anbringende om, at grøfterne var afvandede og tørlagte i dyrkningssæ-sonen mellem 1. juni og 31. august, skal det bemærkes, at ortofotoet for det

relevante år er taget 21. juli 2013. På dette foto ses der tydeligt vandspejl på grøften.

For så vidt angår opmålingen af grøfterne, skal det bemærkes, at grøfter og vandløb opmåles fra kronekant til kronekant. De relevante grøfter for mark 41 og 42 måler fra kronekant til kronekant mellem 2.30 og 3 meter, og ikke i meter, som du opfører.

For så vidt angår dit anbringende om at opgørelsen af markblokkens areal for 2014, skulle være styrende for ansøgningen for 2013, skal det bemærkes, at enkeltbetalingsordningen var en etårig støtteordning, hvor efterfølgende år som udgangspunkt ikke er relevante for et tidligere areals opgørelse. Ved en fornyet gennemgang af afgrænsningen og opgørelsen af det samlede støtteberettigede areal for 2013, er der ikke fundet grundlag for at ændre opmålingen.

På baggrund af luftfotos fra 2013, dit høringssvar og dine klageanbringen-der vurderer styrelsen fortsat, at dele af mark 41 og mark 42 ikke opfylder kravene til at være støtteberettigede areal i 2013. De omtalte grøfter er kon-stateret at være vandførende i dyrkningssæsonen. Derudover kan det ud fra ortofotos konstateres, at dele af arealerne på mark 41 og 42 ikke overhol-der kravet om mere end 50 pct. græs og andet grøntfoder. På den baggrund er mark 41 nedskrevet til 2,59 ha og mark 42 nedskrevet til 2,46 ha.

En fornyet gennemgang af sagen har ikke ført til et andet resultat.

…

På den baggrund fastholder styrelsen, at de afviste arealer ikke var støttebe-rettigede.

Mark 38 og 39 i markblok nr. 554218-39

Den 2. juli 2014 hørte vi dig på mark 38 og 39, da styrelsen vurderede area-lerne som lysåbne arealer i skov.

Den 14. juli 2014 svarede du, at arealerne ikke var beliggende i fredskov, samt at arealet tidligere har været lavskov.

Ved styrelsen afgørelse af 3. november 2014 blev arealerne underkendt, idet de blev anset som værende lysåbne arealer i skov.

I din klage med tilhørende bemærkninger klagede du over dette.

Klagecentret for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri sendte dig d. 11. november 2015 en meddelelse om, at sagen skulle behandles på ny i Landbrugsstvrel-sen, idet mark 38 og 39 var berørt af Person-sagen for så vidt angik under-kendelsen som lysåbne arealer i skov.

Den 27. januar 2016 anmodede du om genoptagelse af mark 38 og 39.

Den 16. september 2016 blev du hørt om arealernes støtteberettigelse, da de fremstod som naturarealer.

Den 22. september 2016 svarede du, at mark 38 og 39 var en del af mark i samme markblok, og at arealerne blev afgræsset med kreaturer. Du angav samtidig, at arealerne blev afvandet og var støtteberettigede.

På baggrund af din anmodning om genoptagelse og høringssvar, vurderede styrelsen i afgørelse af 22. december 2016, at 0,91 ha af mark nr. 38 som følge ad Persondommen var støtteberettiget. Samtidig vurderede styrel-sen, at de øvrige dele af mark 38 og 39 ikke levede op til støttebetingelserne i 2013, da de fremstod uplejede og som naturarealer.

Du fik på den baggrund genoptaget et delareal af mark 38 på sammenlagt 0,91 ha. Samtidig fik du afslag på genoptagelse af et areal på hhv. 0,10 ha i mark 38 og 0,71 ha i mark 39 for støtteåret 2013.

En fornyet gennemgang af sagen kan ikke føre til et andet resultat, hvorfor det fastholdes, at du alene kan få støtte til 0,91 har i mark 38.

Mark 4-1 i markblok nr. 554218-63

Mark 4-1 blev underkendt som værende støtteberettiget, idet du oplagrede tømmer på arealet over en længere periode, så arealet ikke kunne anvendes til landbrugsdrift i det pågældende år. I dit høringssvar af 12. juli 2014 og i din klage anfører du, at tømmeret kun var oplagret i kort tid, og at arealet er bevokset med græs.

Din anbringende om at oplagringen kun var kortvarig, stemmer ikke overens med observationer på ortofotos. Her kan oplagringen ses på som-merortofotos fra 2012 og 2013 samt på forårsortofoto fra 2014. På sommer-ortofotos fra 2014 er dele af oplagret fjernet, mens den resterende del af mark 4-1 fortsat fremstår tydeligt mærket af oplagringen.

…

På den baggrund fastholder Landbrugsstyrelsen, at det afviste areal ikke var støtteberettiget.

…”

Den 17. marts 2020 stadfæstede Miljø- og Fødevareklagenævnet Landbrugssty-relsens afgørelse af 12. september 2019 om inddragelse af 12 uudnyttede beta-lingsrettigheder i 2012 og 2013. Af afgørelsen fremgår blandt andet:

”…

STADFÆSTELSE af afgørelse om inddragelse af uudnyttede betalingsrettig-heder i 2012 og 2013 i Skanderborg Kommune

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter artikel 42 i forord-ning (EF) nr. 73/2009, jf. § 22 b, stk. 1, i landbrugsstøtteloven.

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Landbrugsstyrelsens afgørelse af 12. september 2019 om inddragelse af uudnyttede betalingsrettigheder 2012 og 2013 på Adresse, By.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbrin-ges for anden administrativ myndighed, jf. § 17 i lov om Miljø- og Fødeva-reklagenævnet.

Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 8 i lov om Miljø-og Fødevareklagenævnet.

1. Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet

Afgørelsen er den 16. september 2019 påklaget til Miljø- og Fødevareklage-nævnet af landbruger.

Klager har navnlig anført, at

- inddragelsen af betalingsrettighederne beror på et forkert grundlag,

- enkeltbetalingsafgørelserne for 2012 og 2013 er forkerte, da markerne ef-ter klagers opfattelse opfyldte støttekriterierne,

- enkeltbetalingsafgørelserne ikke er endeligt afgjorte, bl.a. fordi enkeltbe-talingsafgørelsen for 2013 er indbragt for retten, og

- forbeholdet i fællesskema 2013 betyder, at klager skal have mulighed for at omprioritere anvendelsen af rettighederne, så udnyttelsen sikres, og derfor ikke inddrages.

Klagepunkterne er nærmere uddybet i afsnit 2.2

…

3.2 Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger

Det fremgår af artikel 42, i forordning (EF) nr. 73/2009, at betalingsrettighe-der, der ikke er blevet aktiveret i henhold til artikel 34 i to år, overføres til den nationale reserve undtagen i tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder.

Af artikel 34 i forordning (EF) nr. 73/2009 fremgår, at der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. Aktiverede betalingsrettighe-der giver ret til betaling af de beløb, der er fastsat deri.

Det fremgår af § 15, stk.1, i bekendtgørelse nr. 29. af 18. januar 2012 om di-rekte støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen, at en landbruger i Fællesskemaet kan angive, hvilke betalingsrettigheder der skal anvendes først ved beregning af enkeltbetaling,

Det fremgår af bekendtgørelsens § 15, stk. 2, at hvis en landbruger ikke be-nytter sig af muligheden i stk. 1, bliver betalingsrettighederne med den hø-jeste værdi anvendt først. Hvis flere betalingsrettigheder har samme værdi, vil de betalingsrettigheder, der dannede grundlag for udbetaling af enkelt-betaling det foregående år, blive anvendt først.

Det fremgår af artikel 15, stk. 1, 2. pkt., i forordning (EF) nr. 1120/2009, jf. ar-tikel 28, stk. 3, og artikel 42 i forordning (EF) nr. 73/2009, at en betalingsret-tighed anses for ikke at være udnyttet, hvis der ikke er bevilget nogen beta-ling for den pågældende rettighed i to på hinanden følgende år.

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at klagers 12 betalingsrettigheder med numrene 4022079 - 4022085 og 4022137 - 4022141 skal inddrages.

Ved vurderingen har Miljø- og Fødevareklagenævnet lagt til grund, at kla-ger i støtteårene 2012 og 2013 havde registrerede betalingsrettigheder sva-rende til 165,00 ha.

Endvidere har Miljø- og Fødevareklagenævnet lagt vægt på, at klager i støt-teår 2012 har udnyttet betalingsrettigheder for det i støtteåret fastslåede (godkendte) areal på 152,21 ha. Dermed finder nævnet, at klager i støtteår 2012 havde 12 uudnyttede betalingsrettigheder, jf. artikel 15. stk. 1, i forord-ning (EF) nr. 1120/2009.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har endvidere lagt vægt på, at klager i støt-teår 2013 har udnyttet betalingsrettigheder for det i støtteåret fastslåede (godkendte) areal på 152,93 ha. Dermed finder nævnet, at klager i støtteår 2013 havde 12 uudnyttede betalingsrettigheder, jf. artikel 15. stk. 1, i forord-ning (EF) nr. 1120/2009. Nævnet har her vurdereret, at det er de samme 12 betalingsrettigheder som ikke blev udnyttet i 2012. Ved denne vurdering har nævnet lagt vægt på, at klager ikke i Fællesskema 2012 eller i fælles-skema 2013 har angivet, hvilke betalingsrettigheder der skal anvendes først ved beregning af enkeltbetalingen, jf. bekendtgørelsens § 15, stk. 1. Endelig har nævnet lagt til grund, at de i årene 2012 og 2013 udnyttede betalingsret-tigheder er udvalgt i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgø-relsens § 15, stk. 2.

Dermed finder Miljø- og Fødevareklagenævnet, at de 12 nævnte betalings-rettigheder, der ikke blev aktiveret i de to år, skal overføres til den nationale reserve, jf. artikel 42, i forordning (EF) nr. 73/2009.

De forhold klager har anført vedrørende rigtigheden og endeligheden af en-keltbetalingsafgørelserne for 2012 og 2013 kan ikke føre til et andet resultat. I den forbindelse har Miljø- og Fødevareklagenævnet lagt vægt på, at afgø-relsen vedrørende 2012 er endeligt stadfæstet ved afgørelsen fra Fødevare-ministeriets Klagecenters af 25. juli 2014. Nævnet har dertil lagt vægt på, at nævnet i afgørelse af 20. maj 2019 har afvist at realitetsbehandle klagen over styrelsens afgørelse af 6. marts 2019, da klagen var modtaget for sent. Næv-net bemærker, at begge afgørelser er endelige og således ikke kan påklages til anden administrativ myndighed.

Det forhold, at klager i fællesskema 2013 har taget forbehold for udfaldet af verserende klagesag om ansøgningen for 2012, kan heller ikke føre til et an-det resultat. Miljø- og Fødevareklagenævnet har her vurderet, at et forbe-hold for udfaldet af en verserende sag fra et tidligere støtteår, ikke giver klager adgang til efterfølgende at prioritere sine betalingsrettigheder. Ved vurderingen har nævnet lagt vægt på, at forbeholdet vedrører klagesagen omkring ansøgningen for 2012 og dermed støtteberettigelsen af klagers

landbrugsarealer. Nævnet henviser ved vurderingen også til, at der ikke er hjemmel til et sådant forbehold angående prioritering af betalingsrettighe-der. I øvrigt bemærker nævnet, at klager kunne have prioriteret sine beta-lingsrettigheder ved ansøgningen i 2013, idet han havde viden om sine uudnyttede betalingsrettigheder og idet reglen i bekendtgørelsens § 15, stk. 1 og stk. 2, gjorde det muligt.

3.3 Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Landbrugsstyrelsens afgørelse af 12. september 2019 om inddragelse af uudnyttede betalingsrettigheder 2012 og 2013 på Adresse, By.

…”

Af Landbrugsstyrelsens udbudsmateriale af 3. februar 2013 vedrørende som-merortofotoproduktion for 2013 fremgår blandt andet følgende:

”…

Grundydelsen

Grundydelsen består af en komplet ortofotodækning af Danmark (GSD = 40 cm eller bedre), frembringelsen skal leveres som 2x2-km tiles i 4-kanals-RGBNir og i ECW-format. Følgende type produktion med digitalt kamera skal udføres som grundydelsen:

…”

Af Landbrugsstyrelsens notat af 14. december 2020 om kvaliteten af Landbrugs-styrelsens anvendte ortofotos 2013 fremgår blandt andet:

”…

Ortofoto i Landbrugsstyrelsen

I 2013 fremgår det af udbudsmaterialet (bilag 1, ”Basic delivery”), at der øn-skes en minimumopløsning på 0,40 meter. Af den underskrevne kontrakt med Geodatastyrelsen (bilag 2, ”Specifikation af ydelse”) fremgår det, at det leverede ortofoto havde en geometrisk opløsning på 0,25 meter, hvilket er en væsentlig bedre opløsning end det krævede og betyder, vi kan zoome længere ind – et mindre målestoksforhold - uden at det går ud over læsbar-heden.

Landbrugsstyrelsen har siden 2011 anvendt både sommer- og forårsfotos til identifikation og vurdering af landbrugsarealer. Den ønskede geometriske opløsning på sommerortofoto har siden 2011, jf. udbudsmaterialer, været minimum 0,40 meter. Forårsortofoto er udarbejdet med en bedre opløsning end sommerortofoto og har en geometrisk opløsning helt ned til 0,125 me-ter. Vi arbejder derfor med billedkvaliteter med en geometrisk opløsning, der var og er bedre end de krævede fra Kommissionen.

…”

Vidne 2, fuldmægtig i enheden Direkte Betalinger i Landbrugsstyrel-sen, har til brug for sagen afgivet en skriftlig erklæring. Af erklæringen fremgår blandt andet følgende:

”…

1. INDLEDNING

Spørgsmål 1: Hvad er din uddannelses- og arbejdsmæssige baggrund?

Svar: I 2011 blev jeg færdiguddannet cand.scient. i Landskabsforvaltning fra Det Biovidenskabelige Fakultet, Københavns Universitet, og har en ba-chelor i Naturressourcer fra samme sted.

Jeg blev ansat som vikar i Landbrugsstyrelsen den 1. juli 2013, hvor jeg be-gyndte i Team, men fra midten af august 2013 kom jeg til at ar-bejde med sagsbehandling af ansøgninger om Enkeltbetaling. Den 1. maj 2014 blev jeg ansat som fuldmægtig i enheden Direkte Betalinger, der er re-gelkontor for den direkte arealstøtte.

Spørgsmål 2: Hvad beskæftiger du dig med i dag?

Svar: Jeg arbejder blandt andet med regelafklaringer vedrørende den di-rekte arealstøtte og hvilke krav og kriterier, et areal skal leve op til for at kunne opnå direkte arealstøtte. Dette både i forbindelse med den kom-mende landbrugsreform, men også under den nuværende reform og den tidligere reform, der gjaldt i 2013. Jeg er også klagesagsbehandler, hvor are-alers støtteberettigelse ofte er omdrejningspunktet.

Spørgsmål 3: Hvor længe har du gjort det?

Svar: Det har jeg gjort siden maj 2014 med vekslende ansvarsområder. Dog med regelafklaringer om støtteberettigelsen af landbrugsarealer, som ho-vedbestanddel af min opgaveportefølje.

Spørgsmål 4: Har du selv konkret erfaring med behandling af sager som den foreliggende?

Svar: Ja, jeg har behandlet en række lignende sager. Dette som sagsbehand-ler fra august 2013 til maj 2014, men også som klagesagsbehandler siden maj 2014.

Spørgsmål 5: Hvad har du haft at gøre med den konkrete sag vedr. land-brugsstøtte i 2013 til Sagsøger ApS samt inddragelse af 12 betalingsrettig-heder?

Svar: Jeg har ikke personligt sagsbehandlet sagsøgers ansøgning om Enkelt-betaling 2013, hverken i 2013 eller ved anmodningen om genoptagelse af 27. januar 2016. Det var også en kollega i Direkte Betalinger, der behandlede klagen over afgørelsen af 6. marts 2019.

I forbindelse med stævningen af Miljø- og Fødevareministeriet har jeg bi-stået kammeradvokaten i udarbejdelsen af materiale til duplik og diverse processkrifter. I forbindelse med dette arbejde blev jeg opmærksom på, at sagsøger manglede en ny afgørelse vedr. inddragelse af 12 betalingsrettig-heder efter genoptagelsen i 2016. På den baggrund traf Landbrugsstyrelsens enhed, Arealtilskud, den 12. september 2019 en ny afgørelse om inddra-gelse af uudnyttede betalingsrettigheder for 2012 og 2013.

Jeg behandlede endvidere Sagsøger ApS' klage over afgørelsen af 12. sep-tember 2019, der blev stadfæstet i Miljø- og Fødevareklagenævnet den 17. marts 2020.

2. LANDBRUGSSTYRELSENS PRAKSIS FOR VURDERING AF, OM STØTTEBETINGELSERNE ER OPFYLDT

Spørgsmål 6: I bilag 1, som er til prøvelse i denne sag, er det anført, at kon-trollen vedrørende ansøgningsåret 2013 er gennemført ud fra ortofotos ved administrativ kontrol. Det er videre anført, at kontrolresultaterne fra den fy-siske kontrol i 2012 er blevet anvendt i et vist omfang, jf. side 5, 3. afsnit.

Hvordan forholder denne kontrol sig til styrelsens sædvanlige praksis ved-rørende kontrol i sager som den foreliggende?

Svar: Den sagsbehandling, som sagsøgers ansøgning om Enkeltbetaling 2013 har gennemgået, er i overensstemmelse med Landbrugsstyrelsens helt almindelige praksis på det pågældende område.

Enkeltbetaling er en ét årig ordning, hvorfor det er en betingelse, at et areal lever op til støttebetingelserne i det ansøgte kalenderår. Derfor sker vurde-ringen af et areals støtteberettigelse som udgangspunkt på baggrund af det seneste ortofoto for ansøgningsåret. Vi godkender alle arealer, der fremstår som landbrugsarealer, men hvis det på årets ortofoto konstateres, at area-lets beskaffenhed ser tvivlsom ud, hvis der fx ses træer, vandhuller, bygnin-ger, grøfter eller lignende, skal der tages stilling til, om der er belæg for at sende høringsbrev til landbrugeren. Høring om et areals støtteberettigelse kræver ressourcer både for styrelsens sagsbehandlere, men også for land-brugerne og deres konsulenter, hvorfor vi tilstræber kun at sende hørings-breve i de tilfælde, hvor det er relevant. Vi er desuden bevidste om, at orto-fotos kan være taget på et tidspunkt, hvor beskaffenheden midlertidigt kan have været tvivlsom. Derfor er det praksis at se på flere ortofotos af arealet for at fastslå, om tilstanden er midlertidig eller permanent. Er forholdet midlertidigt, sendes der ikke høringsbrev til landbrugeren.

Ligeledes kan forårsfotos fra det efterfølgende ansøgningsår inddrages i vurderingen af et areals støtteberettigelse. For kan det fastslås på forårsfo-toet, at den tilstand, der var tvivl om på ansøgningsårets sommerortofoto, var midlertidig, så godkendes arealet.

Foreligger der andre arealoplysninger fra fysiske kontrolbesøg, som kan hjælpe med at vurdere et areals støtteberettigelse, så inddrages de også i vurderingen - både til at godkende et areal, men også til at understøtte en underkendelse, afhængigt af, hvad oplysningerne fra kontrolbesøget viser. I den konkrete sag har sagsøger skrevet følgende bemærkning i sin Fælles-skemaansøgning indsendt den 24. april 2013;

’Ansøger har påklaget afgørelse vedr. 2012 ansøgning. Dette skema indsendes med forbehold om afgørelse heraf.’

Da underkendelserne, der træffes afgørelse om for 2012, er fastslået ved fy-sisk kontrol, er det naturligt, at man i sagsbehandlingen af 2013-ansøgnin-gen ser nærmere på kontrolresultaterne fra 2012. Desuden indgår kontrolre-sultater i opdateringen af Miljø- og Fødevareministeriets markblokregister, hvorfor underkendelserne fra 2012 kan resultere i et reduceret registreret nettoareal i markblokken i 2013. Et reduceret registreret nettoareal i 2013 har i flere markblokke resulteret i, at sagsøger har søgt støtte til et større areal end der er registreret i markblokregisteret i 2013. Disse såkaldte "overanmeldelser" er årsagen til høringsbrevet af 13. september 2013 om forskel mellem anmeldt og registreret areal i markblok. Den 2. juli 2014 er der sendt endnu et høringsbrev til sagsøger vedrørende støtteberettigelsen af mark 4-1, 41 og 42 samt mark 38 og 39.

Da sagsøger fastholder arealernes støtteberettigelse ved høringen af hhv. 13. september 2013 og 2. juli 2014, er alle arealer gennemgået i Miljø- og Føde-vareministeriets Internet Markkort for at undersøge om det forhold, sagsø-ger var blevet hørt om, har ændret sig, og arealerne er støtteberettigede i 2013.

På grund af Person-dommen er sagsøgers ansøgning om Enkeltbetaling 2013 genoptaget i 2016 og mark 38 og 39 revurderet.

Den konkrete betydning af vores brug af hhv. ortofotos eller oplysninger fra kontrolbesøget i 2012 beskrives under punkt 4 nedenfor.

Spørgsmål 7: Hvilken rolle spillede ortofotos sædvanligvis ved en admini-strativ kontrol i 2013?

Svar: Ortofotos, som er fotos taget fra fly, spiller en absolut hovedrolle i den administrative kontrol af, om støttebetingelser er overholdt. Dette både i opdateringen af markblokregisteret i Miljø- og Fødevareministeriets Inter-net Markkort (IMK) og sagsbehandlingen af alle arealbaserede støtteordnin-ger.

I 2013 benyttes ortofotos konkret til:

1) at placere markblokgrænser efter,

2) at vurdere støtteberettigelsen af arealer og

3) telemåling.

På et ortofoto kan man se de fysiske skel, ligesom dyrkningsskel kan skel-nes, og disse skel kan udgøre afgrænsningen på markblokke. Man kan også se, om der er bygget huse, anlagt veje, haver og så videre. I forhold til ikke-støtteberettigede naturelementer benyttes flere på hinanden følgende orto-foto for at finde frem til, om et areal er sprunget i skov, blevet permanent vandlidende eller lignende. Vurdering af arealers støtteberettigelse på bag-grund af ortofotos blev både anvendt til opdatering af markblokregistret og i den administrative kontrol af de arealbaserede støtteordningen, herunder Enkeltbetaling. Sagsbehandlerne blev undervist i hvilke arealer, der ikke ser støtteberettigede ud under Enkeltbetalingsordningen, og der var instrukser for hvordan kritiske arealer skulle håndteres.

Spørgsmål 8: Hvad foretager Landbrugsstyrelsen sig sædvanligvis, hvis kontrol ved brug af ortofotos giver anledning til usikkerhed om, hvorvidt betingelserne er opfyldt eller ej?

Svar: Hvis støtteberettigelsen af et areal anmeldt med Enkeltbetaling ikke med sikkerhed kan fastslås i den administrative kontrol, foretages høring af

ansøger, lige som der kan rekvireres en fysisk besigtigelse af det pågæl-dende areal.

Spørgsmål 9: I hvilke situationer og hvor ofte udtog Landbrugsstyrelsen i 2013 en sag til kontrol på stedet?

Svar: Som svaret ovenfor til spørgsmål 9, kan der, ved tvivl om støtteberet-tigelsen af et konkret areal, rekvireres en fysisk kontrol af arealet. I 2013 an-modede sagsbehandlerne om rekvirering af fysisk kontrol 225 gange, hvoraf 40 blev annulleret igen.

I 2013 modtog Landbrugsstyrelsen cirka 45.000 Fællesskemaansøgninger, hvoraf der på ca. 12.600 ansøgninger blev søgt Enkeltbetaling til et større areal end det registrerede støtteberettigede areal i en eller flere markblokke i ansøgningen, ligesom det er tilfældet for sagsøgers ansøgning. Rekvirering af fysisk kontrol kan skyldes sådanne overanmelder, der ikke løses admini-strativt samt sager, hvor sagsbehandleren er i tvivl om arealers beskaffen-hed.

…

4. OM SAGSBEHANDLINGEN AF ENKELTE MARKER

4.1 Arealet anvendes ikke til landbrugsaktivitet: Kun det faktisk udnyt-tede areal tages i betragtning

Spørgsmål 12: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen har vurderet, at en række arealer på grund af markernes beskaffenhed (op-vækst af træer, klynger af træer og buske, eller at markerne fremstod som naturarealer), ikke opfyldte betingelsen om, at arealet skal anvendes til landbrugsaktivitet.

Det drejer sig om dele af mark nr. 34, dele af mark nr. 37, mark nr. 46, dele af mark nr. 51 samt dele af mark nr. 38 og mark 39.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling.

Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbehandling i den foreliggende sag?

Svar: Arealerne i de nævnte marker er gået til sagsbehandling, da det støt-teberettigede areal i markernes respektive markblokke er mindre end det, der søges støtte til i 2013. Årsagen til den reducerede støtteberettigelse i markblokkene er opvækst af træer og buske, der ikke er tilladt på land-

brugsarealer, hvis man vil opnå Enkeltbetaling. Træer og buske ses nemt på ortofotos, da de er stabile elementer i landskabet, og deres bladklæde og buskede grene på sommerfotos er ikke til at tage fejl af.

Ved gennemgangen af de konkrete marker på ortofoto 2013 blev det f.eks. fastslået, at der ses opvækst af træer og buske i den nordlige og sydlige del af den markblok, hvor mark 46 og 51 er beliggende indenfor. I mark 37 er der klynger af træer i markens nordøstlige del.

Spørgsmål 13: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen har vurderet, at en række arealer på grund af beskaffenheden på dele af markerne (vandførende grøfter, afvandingskanaler, søer eller vandhuller på arealet), ikke opfyldte betingelsen om, at arealet skal anvendes til land-brugsaktivitet.

Det drejer sig om dele af mark nr. 36, dele af mark nr. 40, dele af mark nr. 41 og dele af mark nr. 42.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling.

Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbehandling i den foreliggende sag?

Svar: Arealerne i de nævnte marker er gået til sagsbehandling, da det støt-teberettigede areal i markernes respektive markblokke er mindre end det der søges støtte til i 2013. En medvirkende årsag til den reducerede støttebe-rettigelse i markblokkene er vandførende grøfter, afvandingskanaler, søer eller vandhuller, der ikke er tilladt på landbrugsarealer, hvis man vil opnå Enkeltbetaling.

Arealer med permanent vandspejl ses nemt på ortofotos, da de fremstår mørkegrå/gråblå i forhold til de omkringliggende grønne græsarealer.

Ved gennemgangen af de konkrete marker på ortofoto 2013 blev det fast-slået, at der er søer/vandhuller samt vandførende grøfter på over 2 meters bredde i mark 36, 40, 41, 42 i 2013, der tydelig ses som grå elementer i land-skabet.

Bilag X, der er udarbejdet som opfølgning på sagsøgers opfordring 2 i pro-cesskrift 1, viser opmåling af bredden af grøfter i mark nr. 36, 40, 41 og 42 på baggrund af sommerortofoto fra 2013. Bredden på grøfter, vandløb og afvandingskanaler måles fra kronekant til kronekant. Dette er instruksen til både kontrollører og sagsbehandlere i Team Markkort, når de opdaterer markblokregistret. Derfor er grøfterne opmålt på samme vis i bilag (bilag K, Q, M og F), hvor Team Markkort har registreret de arealer i de fire marker,

der ikke lever op til støttebetingelserne i 2013. For markerne i bilag X er bredden opmålt på grøfternes smalleste steder og fra kronekant til krone-kant.

En bredde over 2 meter på de smalleste steder i grøfterne i 2013 viser, at bredden på de øvrige dele af grøfterne også overskrider de tilladte 2 meters bredde, hvorfor arealerne ikke er berettiget til Enkeltbetaling i 2013.

Spørgsmål 14: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen har vurderet, at en række arealer ikke opfyldte betingelsen om, at arealet skal anvendes til landbrugsaktivitet, da arealerne var udlagt som have.

Det drejer sig om dele af mark nr. 34.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling.

Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbehandling i den foreliggende sag?

Svar: Arealerne i mark nr. 34 og 6 er gået til sagsbehandling, da det støtte-berettigede areal i markens markblok er mindre end det der søges støtte til i 2013.

Have-arealerne i mark nr. 34 blev konstateret ved den fysiske kontrol i 2012, hvor kontrolløren registrerede, at arealerne var udenfor mark 34’s trå-dhegn og blev slået med plæneklipper, hvorfor anvendelsen ikke var land-brugsmæssig.

I sagsbehandlingen af mark 34’s støtteberettigelse i 2013 har sagsbehand-lerne anvendt ortofotos fra 2012 og 2013 samt resultatet af en fysisk kontrol i 2012. Arealet har, ud fra ortofotos af de relevante steder, ikke forandret sig, hvorfor vurdering af arealernes støtteberettigelse fra kontrollen i 2012 også lægges til grund for støtteberettigelsen i 2013.

Have arealerne i mark nr. 34 er taget helt ud af markblok i 2013, hvorfor mark nr. 34 også behandles under spørgsmål 17.

I mark nr. 6 er en medvirkende årsag til den reducerede støtteberettigelse i markblokken er en vejrabat, der ikke er tilladt på landbrugsarealer, hvis man vil opnå Enkeltbetaling.

Arealer med vejrabatter ses nemt på ortofotos, da de ligger som grønne stri-ber mellem befæstede veje og dyrkede landbrugsarealer.

Ved gennemgang af marken på ortofoto 2013 blev det fastslået, at der er et ikke-støtteberettiget areal sydøst i mark 6, da der ses en stribe med vejrabat

mellem den dyrkede mark og grusvejen mod øst. I afgørelsen underkendes dette areal med årsagen mindre end 50 % græs og andet grøntfoder, hvilket ikke er den korrekte årsag. Se besvarelsen under spørgsmål 16.

4.2 Anden anvendelse end landbrugsaktivitet

Spørgsmål 15: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen har vurderet, at en række arealer ikke opfyldte betingelsen om, at arealet skal anvendes til landbrugsaktivitet, da der på markerne var oplagret halm og/eller tømmer.

Det drejer sig om mark nr. 4-1, dele af mark nr. 6, dele af mark 36 og dele af mark nr. 44.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling. Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbe-handling i den foreliggende sag?

Svar: I ansøgningsåret 2013 var der en 8 - 28 dages regel for anden aktivitet end landbrug på landbrugsarealer, hvortil der søges Enkeltbetaling. På støt-teberettigede landbrugsarealer var opbevaring af fx byggematerialer, træ, tømmer, brænde, jord, sand, grus og landbrugsmaskiner og lignende, tilladt i op til 28 dage om året. I perioden 1. april – 31. august var det dog højst 8 dage. Hovedformålet med arealet skulle til enhver tid fortsat være land-brugsdrift, og eventuelle skader på plantedækket skulle straks udbedres.

Permanent oplagring kan opdages i forbindelse med markblokopdaterin-gen, ved fysisk kontrol eller i den administrative kontrol. Ved brug af orto-fotos skal en opbevaring kunne ses på flere på hinanden følgende ortofotos for at kunne fastslås som permanent.

På ortofotos fra 2013 ses opbevaring af tømmer i mark 4-1 og på dele af mark 44. På sommerortofoto fra 2012 og forårsfoto fra 2014 ses også tømmer på de samme dele af mark 4-1 og 44, hvorfor opbevaringen kan fastslås som værende permanente i ansøgningsåret 2013 og overskrider de tilladte 8 dage i perioden 1. april til 31. august. I den forbindelse kan nævnes, at som-merortofotoet for 2013 for dette område er filmet den 21. juli 2013.

På ortofoto fra 2013 ses oplagring af halm i mark 6’s nordlige del. I sagsbe-handlingen er inddraget sommerortofoto fra 2008 og 2010-2012, hvor der også ses oplagring af halm på det samme areal i mark 6.

I mark 6’s østlige del ses også opbevaring på ortofoto fra 2013. Denne samme opbevaring ses også på forårsfoto fra 2014, hvorfor opbevaringen

har været på arealet i mere end de tilladte 8 dage i perioden 1. april til 31. august 2013 og mere end de 28 dage i kalenderåret 2013. I afgørelsen under-kendes dette areal med årsagen mindre end 50 % græs og andet grøntfoder, hvilket ikke er den korrekte årsag. Se besvarelsen under spørgsmål 16.

Til orientering skal oplyses, at der i afgørelsen er oplyst, at der også er fra-trukket areal med halm i mark 36. Dette er ikke korrekt, da det ikke-støtte-berettigede areal med halm er fratrukket markblokkens samlede støttebe-rettigede areal og ikke fratrukket en specifik mark. Halmen er fysisk belig-gende i mark 6.

4.3 Permanente græsarealer

Spørgsmål 16: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen har vurderet, at en række arealer ikke opfyldte støttebetingelserne, da mar-kerne ikke opfyldte kravene til plantedække på permanente græsarealer (mindre end 50 % græs og andet grøntfoder og ikke velplejede marker).

Det drejer sig om mark nr. 3-1, dele af mark nr. 31, dele af mark nr. 34, dele af mark nr. 36, dele af mark nr. 37, dele af mark nr. 40, dele af mark nr. 41, dele af mark nr. 42, dele af mark nr. 51 og dele af mark nr. 6.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling.

Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbehandling i den foreliggende sag?

Svar: Arealerne i de nævnte marker er gået til sagsbehandling, da det støt-teberettigede areal i markens markblok er mindre end det der søges støtte til i 2013. Årsag til den reducerede støtteberettigelse i markblokkene er blandt andet oplysningerne om, at arealerne bestod af mindre end 50 % græs og andet grøntfoder, der stammer fra den fysiske kontrol i 2012. Kon-trolresultaterne fra 2012 er inddraget i opdateringen af markblokkene til an-søgningsåret 2013, som det blandt andet fremgår af side 1-32 i ’Instrukser -MKG SBI – 2013’.

I sagsbehandlingen er alle arealer gennemgået i Miljø- og Fødevareministe-riets Internet Markkort for at undersøge, om plantedækket har ændret sig fra 2012 til 2013 og om græsarealerne fremstår slået eller afgræsset, og der-med er støtteberettigede under Enkeltbetalingsordningen i 2013.

For at illustrere hvordan velplejede græsmarker ses på ortofotos har jeg ud-arbejdet bilag Ø. Bilaget er desuden en opfølgning på sagsøgers replik af 3.

oktober 2019. I bilaget ses sagsøgers mark nr. 46 på sommerortofoto 2013 og forårsfoto 2014.

Grunden til, at netop sagsøgers mark 46 er valgt, er, at der hverken ved den fysiske kontrol i 2012 eller ved vurderingen af arealet på baggrund af orto-foto 2013, er tvivl om, at selve græsarealet inden for indhegningen i mark 46 plejes med afgræsning i 2013.

Mark 46’s græsareals beskaffenhed og udtryk på sommerortofoto 2013 og forårsfoto 2014 fremstår tæt og jævnt. Erfaring med samstilling af observa-tioner fra de fysiske kontroller og ortofotos er, at sådan fremstår afgræssede arealer. Desuden er det muligt at se på ortofoto 2013, hvor trådhegnet står, da der er forskel på hvordan plantedækket ser ud, og plantedækket på are-alet udenfor hegnet fremstår mere uldent/loddent og ujævnt.

Disse tegn for et tæt og jævnt plantedække har vi ikke kunne se på de til-gængelige ortofoto af de dele af markerne, der underkendes til Enkeltbeta-ling, hvorfor det vurderes, at de ikke blev anvendt landbrugsmæssigt ved afgræsning eller slåning i 2013.

Hvis det tidsmæssigt er muligt, er det sædvanlig praksis fx i forbindelse med klagesager, at ortofotos fra det efterfølgende års forårsfoto inddrages i vurderingen af overholdelse af kravet om slåning eller afgræsning af græsa-realer. Det efterfølgende års forårsfoto kan være med til at vise, om et areal kan være slået i perioden fra tidspunktet for filmningen af sommerortofo-toet til filmningen af det efterfølgende års for- årsfoto. Hvis det efterføl-gende års forårsfoto sår tvivl om en underkendelse på grund af manglende landbrugsaktivitet, kan der evt. gives medhold i en klage.

Til brug for retssagen kunne jeg desuden have lavet et lignende bilag med ortofotos af arealer, der plejes ved slåning/slæt, men vil i stedet henvise til hhv. bilag F (dele af mark 36) og bilag P (dele af mark 37), der tydeligvis an-vendes landbrugsmæssigt ved slåning/slæt, da der fx ses kørespor efter slå-maskiner, hvilket er medvirkende til, at arealerne opnår Enkeltbetaling i 2013.

Ved undersøgelsen af mark 3-1 på ortofoto 2013 vurderes det i sagsbehand-lingen, at marken i sin helhed ikke lever op til støttebetingelserne for En-keltbetaling i 2013. Årsagen er, at arealet fremstår uldent og uden tegn på, at arealet anvendes landbrugsmæssigt i 2013. Fra kontrollen i 2012 er der desuden oplysninger om, at arealet ikke overholder kravet om, at plante-dækket skal bestå af mere end 50 pct. græs og andet grøntfoder, og der er ingen forandring i plantedækket fra 2012 til 2013.

Ved undersøgelsen af mark 31 på ortofoto 2013 er der ikke noget, der indi-kerer, at sagsøger i tilstrækkeligt omfang har rettet op på forholdene i denne del af mark 31 efter kontrolbesøget i november 2012, da der i 2013 forsat ses samme type plantedække som for 2012, og dette areal i mark 31 heller ikke i 2013 ser tilstrækkeligt afgræsset ud, hvorfor denne del af mar-ken ikke kan opnå Enkeltbetaling i 2013. Det store areal på 4,01 ha syd for mark 37 fremstår som et naturareal, der ikke viser tegn på, at det anvendes landbrugsmæssigt fx til afgræsning eller slæt i 2013, hvorfor dette areal ikke kan opnå Enkeltbetaling i 2013.

I afgørelsen er oplyst, at dele af nedskrivningen af mark 6 er fremkommet på grund af ikke-støtteberettigede arealer i markens østlige og sydøstlige del, da arealerne ikke lever op til plantedækkekravet. Dette er ikke korrekt. Arealerne er ikke støtteberettigede på grund af oplagring (markens østlige del), som beskrevet under spørgsmål 15, og ikke-landbrugsmæssig anven-delse i form af en vejrabat (markens syd- østlige del), som beskrevet under spørgsmål 14.

4.4 Arealer udenfor markblok

Spørgsmål 17: Det fremgår af afgørelsen i bilag 1, at Landbrugsstyrelsen for en række marker har nedskrevet det støtteberettigede areal, da der var an-søgt om støtte til et større landbrugsareal end det registrerede areal i mark-blokken.

Det drejer sig om mark nr. 1-0, 1-1 og 1-2, mark nr. 6 og mark nr. 34.

Beskriv Landbrugsstyrelsens sædvanlige sagsbehandling i 2013 i forhold til denne type problemstilling. Svarer dette til Landbrugsstyrelsens sagsbe-handling i den foreliggende sag?

Svar: Arealerne i de nævnte marker er gået til sagsbehandling, da det støt-teberettigede areal i markernes respektive markblokke er mindre end det der søges støtte til i 2013. Årsagen til den reducerede støtteberettigelse er, at ikke-støtteberettigede arealer ved en opdatering er taget helt ud af mark-blokken. Resultater fra fysiske kontroller inddrages altid i markblokopdate-ringerne, som det blandt andet fremgår af side 1-32 i ’Instrukser - MKG SBI -2013’.

Mark nr. 1-0, 1-1 og 1-2

Indenfor den gældende markblokgrænse for 2013, hvori mark 1-0, 1-1 og 1-2 er beliggende, lever det fulde areal op til støttebetingelserne for Enkeltbe-taling i 2013, da arealet på ortofoto 2013 tydeligvis dyrkes med afgrøder.

Markblokgrænsen følger det dyrkede areal i området, og der ikke er støtte-berettigede landbrugsarealer udenfor markblokken, der ikke er taget med.

Arealet udenfor markblokken, hvor sagsøger i 2012 indtegner dele af mark 1-2, blev underkendt ved den fysiske kontrol i 2012, da det blandt andet an-vendes til ikke-landbrugsmæssige formål, og der blev konstateret en voliere til fasaner. Dette areal er ikke i markblokken i 2013, hvorfor der ikke kan sø-ges støtte til det i 2013.

Mark nr. 6

I opdateringen af markblok nr. 553219-81 til ansøgningsåret 2013 er der ta-get udgangspunkt i kontrolresultaterne fra 2012, hvorfor der fx er taget are-aler med opvækst af træer ud af markblokken langs mark 6’s sydøstlige side.

Mark nr. 34

Ved opdateringen af markblokgrænsen til 2013 for markblokken, hvori mark 34 er beliggende, er der taget arealer ud, der ved kontrollen i 2012 fastslås ikke anvendes landbrugsmæssigt, da arealet var udlagt som have (orange skravering på side 2 i bilag H-1). Sådanne arealer kan ikke indgå i Miljø- og Fødevareministeriets Internet Markkort, hvorfor markblokkens bruttoareal til 2013 er på 4,56 ha.

Mark nr. 39

Bilag Z, som jeg har udarbejdet som opfølgning på sagsøgers bemærkning til bilag J i replik af 3. oktober 2019, viser forløbet omkring opdateringen af markblok nr. 554218-39 til 2013 og mark 39. Da sagsøgte den 24. april 2013 indsendte ansøgning om enkeltbetaling for støtteåret 2013, lå arealet, der anmeldes som mark 39 (markeret med rød stiplet på side 1 i bilag Z) med et areal på 0,71 ha, udenfor markblok. Derfor anmodede sagsøger om at få området med i markblok nr. 554218-39 (Anmodningsnr. 13-0132459 marke-ret med grøn linje på side 1 i bilag Z), hvor sagsøger allerede havde an-meldt mark nr. 38 med et areal på 1,01 ha med Enkeltbetaling og mark nr. 38-1 med et areal på 0,48 ha uden Enkeltbetaling. De tre markers samlede anmeldte areal, jf. det indsendte Fællesskema, er 2,20 ha, hvoraf der blev søgt Enkeltbetaling til 1,72 ha.

Ved behandlingen af ændringsanmodningen blev kun en del af det ønskede areal lagt i markblok nr. 554218-39, hvorfor markblokken pr. den 10. maj 2013 havde et areal på 2,04 ha (markeret med orange på side 2 i bilag Z). Den del af det anmodede areal, der fremstod naturlignende og med træer, blev således ikke godkendt som tilhørende markblokken. Dette forklarer forskellen mellem de 2,20 ha og de 2,04 ha, som nævnt i replikken.”

Forklaringer

Anden partsrepræsentant har forklaret, at han i 2013 var direktør i Sagsøger ApS, hvor

han havde ansvaret for landbrugsdriften. Han blev uddannet landmand i 1977 og har derfor stor erfaring. Selskabet købte Ejendom i 1989. Markerne var forud for købet blevet anvendt til kvægdrift. Selskabet har søgt om land-brugsstøtte, enkeltbetaling, fra 2005 og frem. Selskabets markdrift er flere gange kontrolleret ved fysisk kontrol fra Landbrugsstyrelsen. Selskabets driftsleder Vidne 1 var oftest med ude i marken under kontrolbesøgene. Han har også selv været med.

Han var ikke enig i styrelsens afgørelse om enkeltbetaling vedrørende støtteåret 2012. Han fik ikke påklaget afgørelsen i tide, da han afventede resultatet af EU-domstolens dom i sagen vedrørende Person. Markerne blev i 2012 anvendt til kvægdrift med ca. 100 kvæg. En del af besætningen er kvier, der drives fra mark til mark for at fordele trykket fra afgræsningen. 2012 var et vådt år. Mark 36, 41, 42 afvandes via pumper, hvorfor markerne vil være tørre og kunne af-græsses. Der er i alt tre pumpesystemer på ejendommen. Grøfterne, der var tørre i 2012, bliver jævnligt renset op. Lige op til det tidspunkt, hvor der foreta-ges oprensning, vil der kunne stå vand i grøfterne. Selvom markerne har været fugtige, blev markerne afgræsset både i 2012 og 2013. Mark 37, 38, og 39 udgør en samlet mark. Der kan stå enkelte træer på en mark, hvilket ikke er til hinder for at opnå enkeltbetaling til marken. Hvis der er flere træer på en mark og marken afgræsses, kan der ydes støtte til pleje af græs- og naturarealer. En del af selskabets marker er godkendt til den støtteordning. Arealerne kan ikke sam-tidig godkendes som enkeltbetalingsarealer og græsarealer.

De gule markeringer på ortofoto af mark 46 og 51 afgrænser en markblok. Efter hans opfattelse vil den samme markbloks grænser flytte sig fra optagelsen af et ortofoto til et andet, da f.eks. skyggevirkningen fra træerne vil være forskellig fra den ene dag til den anden. Det betyder, at afgrænsningen af en markblok kan flytte sig i løbet en tilskudsperiode efterhånden, som der bliver taget nye fotos. Der kan derfor ske ændringer af markblokgrænsen flere gange i løbet af en dyrkningssæson. Efter hans opfattelse skal markblokgrænsen følge elhegnet omkring marken. På ortofoto af mark 41 er markblokgrænsen aftegnet med gult. Grøftens areal er ved beregningen af det samlede arealet fratrukket med en bredde på otte meter, selvom grøften kun er en meter bred i virkeligheden.

Selskabet har søgt om enkeltbetaling til mark 46 og 51 med udgangspunkt i el-hegnets placering. Hele arealet blev i 2013 anvendt til landbrugsdrift i form af afgræsning. Det er muligt, at der i perioder har været våde områder og en del siv på marken. Selskabets kvæg er af racen Angus, skotsk højlandskvæg, der er specielt egnet til at færdes i og afgræsse sådanne arealer. Det er muligt, at der på marken er buske, men de forhindrer ikke afgræsning. Selskabet har ikke søgt

enkeltbetaling til arealet opmålt til 0,08 ha, da det areal ligger uden for mark-blokgrænsen. Arealet på 0,34 ha er et areal tæt på nogle træer, hvor kvæget af-græsser området under træerne.

På mark 37 står nogle enkelte træer, men det er en spredt bevoksning. Han har søgt enkeltbetaling til de arealer, der ikke har en samlet bevoksning af træer. Han har efterfølgende foretaget en kontrolmåling af mark 37, hvor det samlede areal var 0,14 ha mindre end det, der var søgt enkeltbetaling til. Det er muligt, at nogle dele af arealet kunne være vandlidende i regnfulde perioder, men i sommerperioder ville det samme areal være tørt. Arealet vil i hele perioden være blevet brugt til afgræsning.

På mark 44 er grøfter med en bredde på 0,5 -1 meter, hvilket ses på de fotos, han har taget af grøfterne. Efter hans opfattelse skal der ikke trækkes arealer fra på grund af grøfter, da der ikke er tale om vandløb, men smalle grøfter. Der må gerne være grøfter på en mark. Fradraget på 0,05 ha er derfor ikke korrekt. Tømmeret på mark 44 er træ, der har ligget til tørring, inden det skulle bruges som brændsel. Selskabet havde allerede af den grund fratrukket et areal, inden ansøgningen om enkeltbetaling blev indgivet. Når styrelsen også fradrager are-alet, er der foretaget dobbelt fradrag. Marken er kontrolmålt, hvor opmålingen ikke omfatter arealet med oplag af træ. Det vandløb, der løber hen over marken, er hverken med i arealet på mark 44 eller mark 46, da arealet ligger udenfor markblokken.

Mark 3-1 er en græsmark, hvor græsset er blevet slået en gang efter høsten i 2012. Marken fremtræder derfor brakpudset i 2013. Fotoet optaget den 12. november 2012 er derfor ikke dækkende for markens tilstand i 2013, hvor græs-set blev slået. Arealet opfylder efter hans opfattelse kriterierne for at modtage enkeltbetaling i 2013, da der er landbrugsdrift på arealet.

På mark 31 blev et areal på 0,58 ha underkendt af styrelsen. Selvom der skulle være et område af marken, der ikke opfylder kriterierne for enkeltbetaling, er det samlede areal, som ansøgningen vedrører, benyttet til afgrænsning.

Fotoet optaget den 12. november 2012 af mark 40b viser et område, der ikke er en del af markarealet, hvilket område selskabet ikke har kunnet søge enkeltbe-taling til. Grøfterne på marken er på ortofoto opmålt til at være meget bredere end den faktiske bredde. Arealet indenfor markens elhegn har han opmålt til et mindre areal end det, selskabet har søgt enkeltbetaling til. Marken er under pumpe og er derfor tør. Marken afgræsses af kvæget.

Der er på mark 36 et oplag. Markblokgrænsen er imidlertid ændret til at være længere inde på marken. Han har opmålt det samlede areal til at være mere end det, som selskabet har søgt enkeltbetaling til. Grøften er opmålt til at være bre-

dere end i virkeligheden. Bækken ligger udenfor markblokgrænsen, og den er ikke en del af det opmålte areal. Arealet med skov på 1,54 ha ligger uden for markblokgrænsen og er ikke en del af ansøgningen.

På mark 34 ligger et areal på 0,28 ha uden for markblokken. Selskabet har ikke søgt om enkeltbetaling til arealet på 0,05 ha, der skulle udgøre have og grøft. Selskabet har alene søgt enkeltbetaling til de arealer, der ligger indenfor elheg-net. Han har foretaget en kontrolopmåling, der viser, at der er søgt på 0,27 ha mindre end det opmålte areal. Markblokgrænsen er fejlagtigt flyttet, og grøf-terne er fejlagtigt fradraget. Der er på marken nogle få spredte træer med en stor trækrone, hvor kvæget kan afgræsse under træerne.

Han har kontrolopmålt mark 1-0, 1-1 og 1-2 til at være større end det ansøgte areal. Der har på markerne været en fuglevoliere, som har været placeret uden-for markgrænsen. Han mener ikke, at selskabet har søgt om enkeltbetaling til mark 1-2. Arealet, der på ortofoto ses som et ”omvendt h” , er mark 1-2. Det fir-kantede område, hvorpå der tidligere har været placeret et fuglevolierer, er ikke mark 1-2.

Grøfterne på mark 41 er placeret uden for markblokgrænsen. Det indhegnede areal afgræsses og opfylder betingelserne for at modtage enkeltbetaling. Grøf-ternes areal er 0 ha, når der pumpes vand på marken. Der er græs på hele mar-kens areal. Selskabets marker er blev afgræsset siden 1880-erne.

Der er ikke søgt enkeltbetaling for grøfterne på mark 42, da de ligger uden for markblokgrænsen. På ortofoto ses en bro, der fører over åen og videre til løs-driftsstalden. Denne anvendes af kvæget, når det som et led i omdriften af af-græsningen bliver ført fra den ene mark til den anden. Han har foretaget en kontrolmåling, der viser en forskel på 0,01 ha. Grøfterne er opmålt bredere, end de er i virkeligheden.

Mark 38 og 39 grænser op til mark 37. De afgræsses alle på samme måde. Han har foretaget en kontrolmåling, der viser, at arealet er 0,14 ha mindre end det ansøgte. Forskellen ligger blandt andet i placeringen af markblokgrænsen. Mark 37 blev godkendt ved enkeltbetalingen for 2012. Der er tale om lysåbne områder, hvor der afgræsses mellem træerne og indenfor det indhegnede om-råde.

Han har kontrolopmålt mark 4-1 til at være mindre end det areal, der er søgt enkeltbetaling for. Der har været et oplag af træ på arealet, hvilket selskabet tog højde for i forbindelse med ansøgningen.

Efter hans opfattelse vil man ikke kunne ansøge om enkeltbetaling til det mar-kerede areal på 0,08 ha, da arealet er placeret uden for markblokgrænsen for mark 46.

Selskabet har ikke søgt om enkeltbetaling til det areal på mark 44, som er mar-keret som en grøft på ortofoto, da arealet ligger udenfor markblokgrænsen.

Samlet er det hans opfattelse, at alle de arealer, selskabet har søgt enkeltbetaling til, var en del af landbrugsdriften og placeret indenfor hegnet. Når han forklarer om otte meter brede grøfter, henviser han til for eksempel ortofoto af mark 40 og 41-1, hvor en opmåling af afstanden med markeringerne ved grøften viser en afstand på otte meter.

Ortofoto af markblok 554218-39 viser mark 38, 38-1 og 39, hvor mark 39 er pla-ceret nederst i forhold til den gule aftegning.

Vidne 1 har forklaret, at han i 2013 var driftsleder for landbru-

get på Ejendom. Han har en landbrugsuddannelse med en overbygning som planteavlstekniker. Han driver i dag eget landbrug og arbejder som land-brugsvikar. På Sagsøger ApS havde han ansvaret for planteavlen og kvægbruget. Han blev ansat i 1994. Jordene blev jævnligt kontrolleret af styrelsen. De mar-ker, der blev afgræsset af kvæg, var indhegnet. Der var op til 100 moderdyr med tilhørende opdræt svarende til ca. 150 dyr i 2013. Kvæget var Anguskvæg, der typisk bliver brugt til at vedligeholde Sagsøger ApS' ekstensive arealer med græs og kløver. Kvæget kunne også afgræsse vandlidende arealer. Kvæget blev flyttet fra et areal til et andet, efterhånden som arealerne blev afgræsset. I perio-der med stor vækst kunne kvæget ikke følge med i afgræsningen. Den ideelle højde for afgræsningsgræs var omkring 30 cm. Kvæget åd også siv og andre plantearter. Kvæget vil altid æde det, som de bedst kan lide først. Kvæget kan også spise urter, brændenælder og bjørneklo. En mark med græs, som ses på fo-toet fra 12. november 2012, vil kvæget også græsse. Kvæget vil i første omgang spise det grønne og gå uden om de græsser, der er i frø. Græsset vil nogle gange blive slået ned for at give lys og luft til de græsarter, som man gerne ville have på arealet. Græsset ville blive slået ned, når det er tørt i sommerperioden. Det er det rette tidspunkt for afgrøderne og på grund af hensynet til maskinerne.

Vidne 2 har forklaret, at hun forud for retsmødet har gennemlæst sin skriftlige erklæring af 19. november 2020, som hun kan vedstå. Markblokgræn-sen definerer grænsen for det areal en ansøgning om enkeltbetaling kan ved-røre. I 2013 kunne der søges på yderligere arealer under forudsætning af, at der blev søgt om en ændring af markblokken. Det er ikke muligt i dag. Man kan i dag ansøge om at få flyttet en markblokgrænse. Markblokregisteret bliver lø-bende opdateret efter bestemmelserne om registrering af markblokke. Landbru-gerne er forpligtet til at indberette ændringer ved f.eks. etablering af en grus-

grav, opførelse af en bygning eller når et areal tages ud af driften med henblik på at få ændret markblokken. Det er medarbejderne i styrelsen, der sagsbe-handler ændringer i markblokkene. Ændringerne foretages ikke automatisk. Den 31. maj 2013 var det seneste tidspunkt for at ansøge om ændringer af mark-blokken for ansøgningsåret 2013. Fra styrelsens side foretages løbende opdate-ring af markblokken i en treårig cyklus. Hvis medarbejderne konstaterer for-hold, der ikke fremgår af markblokregisteret, vil der ske en ændring af mark-blokken efter en høringsprocedure, som sagsbehandleren gennemfører. Æn-dringer vil have virkning for det efterfølgende år.

Styrelsen foretager derudover fysisk kontrol. Der skal efter EU-reglerne udtages 5 % af enkeltbetalingsarealerne til fysisk kontrol. Det vil være tilfældigt, om en landbruger bliver udtaget til fysisk kontrol hvert år. Der er landbrugere, der ud fra en risikovurdering udtages til kontrol.

Styrelsens medarbejdere vurderer ortofotos på store computerskærme, hvor flere forskellige års fotos kan ses og vurderes samtidig. Der kan zoomes ud og ind på fotos, der sammenholdes med den fysiske kontrol. Medarbejderen tager derfor udgangspunkt i alle tilgængelige oplysninger for at vurdere det enkelte areal og foretager ikke underkendelse af et areal, hvis der er tvivl.

Taraarealer er udtryk for det areal, der ikke lever op til enkeltbetalingsstøtteo-rdningen indenfor en markblok.

Den blå markeringslinje på ortofoto viser markblokgrænsen for mark 46 i 2013. Den røde og stiplede linje viser landbrugerens indsendte markkort i forbindelse med ansøgningen. Landbrugere angiver i ansøgningen markens nummer og af-grøde. På ortofoto af den samme mark fra 2012 ses en orange linje, som stam-mer fra den fysiske kontrol af arealet. Der er ikke registreret fradragsarealer på marken. Fradragsarealer ville være markeret med en orange skravering, som derfor angiver det areal, der ikke kan danne grundlag for enkeltbetaling. En stor del af arealet på mark 46 var både i 2012 og 2013 støtteberettiget. Den stip-lede markering på luftfotoet er lavet til brug for sagen, da Sagsøger ApS ef-terspurgte dette. Kravene til enkeltbetaling var skrappe i 2013. På mark 46 var der tillige søgt støtte til pleje- og naturarealer, hvor reglerne for at opnå støtte var mere lempelige. Trekanten med angivelsen 0,08 ha ligger inden for mark-blokken til brug for ansøgningen om enkeltbetaling. Arealet med angivelsen 0,34 ha omfatter et område med træer i tæt bevoksning, der ikke kan betegnes som ”enkelte træer” . At styrelsens nedskrivning af støttearealet alene er på 0,17 ha skyldes, at der ikke var søgt om støtte til hele det markerede område på 0,34 ha. Nedskrivningen blev foretaget ud fra en vurdering af den samlede mark-blok på markblokniveau. Markblokkens nettoareal er opgjort til 7,53 ha. I for-bindelse med nedskrivningen er arealet fordelt på mark 46 og 51, der er placeret i den samme markblok.

Mark 51 er opdelt i mark 51-2, 51-1 og 51-3, hvor mark 51-3 ligger udenfor markblokken. Der er ikke søgt om enkeltbetaling til mark 51-2. Mark 51-1 er i forbindelse med den fysiske kontrol i 2012 gennemgået og kontrolmålt. Arealet fremtrådte vådt og med siv både ved den fysiske kontrol i 2012 og igen på orto-foto fra 2013. Arealet kunne være blevet slået i perioden fra den fysiske kontrol til optagelsen af fotos i 2013. Styrelsen ville i så fald ikke kunne se siv på orto-foto i 2013. En slåning ville medføre, at arealet var velplejet og dermed ville leve op til kravene for at opnå tilskud. Når ortofoto fra 2013 sammenlignes med or-tofoto fra 2012 og den fysiske kontrol, fremtræder arealet ikke som ændret i pe-rioden.

Markblokgrænsen på mark 37 fremtræder ikke som ændret i perioden fra 2012 til 2013. Arealet med træerne var ikke været støtteberettiget i 2012, hvor arealet på 0,8 ha er taget ud. Arealet på 0,04 ha er i 2012 formentlig vurderet til at ligge inden for kravet om at være en klynge af enkeltstående træer og buske, hvoref-ter arealet i perioden frem til 2013 har udviklet sig til ikke længere at være støt-teberettiget. Den orange streg på ortofoto fra 2012 følger trægrænsen. Ved an-søgningen i 2012 søgte landbrugeren enkeltbetaling til et mindre areal og fik fuld støtte. Ved ansøgningen i 2013 blev det ansøgte område udvidet, hvorefter der blev foretaget en nedskrivning af arealet.

På mark 44 blev der foretaget en nedskrivning med 0,10 ha. Der blev søgt om enkeltbetaling til hele arealet, hvorpå der for en del lå oplagret tømmer, og hvorpå der var en afvandingskanal. Fællesskemaet for 2019 viser en ændret markblok, som muligvis er blevet til to markblokke i perioden fra 2013. Det ser ud til, at grøften er taget ud af markblokken i perioden fra 2013 til 2019. Det stiplede område er formentlig arealet, hvor der tilbage i 2013 lå tømmer. Hun vurderer indtegningen som et forsøg på at vise det ansøgte areal for 2013 på baggrund af markblokindtegningen for et senere år. Der er således taget noget ud og føjet noget til for at vise situationen i 2013.

Det støtteberettigede areal på mark 3-1 er nedskrevet som følge af den fysiske kontrol i 2012 sammenholdt med ortofotos fra 2013 og 2014. På fotoet fra den fysiske kontrol foretaget den 12. november 2012 kan der ses siv, som ikke er slået i 2012. Der har derfor ikke været landbrugsaktivitet på arealet. Arealet fremtræder ikke som værende slået i løbet af 2013, når der sammenlignes med ortofoto 2014.

Bevoksningen på mark 31 fremtræder på fotos optaget under den fysiske kon-trol den 13. november 2012 som domineret af tagrør. Der ses frøstande, hvilket viser, at arealet ikke er blevet slået. Når dette foto sammenholdes med ortofoto fra 2013, fremtræder arealet som ”ikke græsset ned” i modsætning til den øv-rige del af marken. Arealet skulle enten slås eller afgræsses til en græshøjde på mindre end 40 cm i perioden, hvilket ikke er sket. Der har givetvis været kvæg

på arealet, da der ses veksler efter dyrs færden i marken uden, at arealet var af-græsset eller slået. Styrelsen har foretaget nedskrivning med netto 0,58 ha på markblokniveau, da der for nogle af de arealer, der har modtaget støtte, er søgt om støtte til et mindre areal. Det er til landbrugerens fordel. Det har ikke siden 2015 været muligt at foretage denne justering på markblokniveau. I 2013 skulle landbrugeren selv angive det søgte areal.

Ved indtegning af den røde stiplede linje på ortofoto optaget i 2013 af mark 40 har ansøger forsøgt at tage højde for træernes placering og trækronen. I forbin-delse med gennemgangen af det støtteberettigede areal på mark 40 er der fradraget 0,05 ha som følge af bevoksningen af træer. Den ene grøft ses at følge hele arealet. En grøft opmåles fra kronekant til kronekant. På ortofoto fra 2013 ses et tydeligt vandspejl fra grøften, da grøften har en anden farve end det om-kringliggende areal. Grøfterne blev renset op i foråret 2013. Det samlede areal til grøften målt som afstanden fra kronekant til kronekant overstiger det tilladte på to meter. Når bredden er mere end to meter har grøften ændret karakter fra at være en grøft. Det kan af hensyn til landbrugsdriften være nødvendigt med grøfter, der har en bredde mindre end to meter. Efter kontrollen i 2012 blev der justeret på nogle af de arealer, der blev afvandet. I 2013 var det styrelsens vur-dering, at arealet ikke var græsset ned, hvorfor der fortsat ikke kunne ydes en-keltbetaling.

Sagsøger ApS søgte i 2013 om enkeltbetaling til mark 36 og 6. I markblokken er der taget et stort skovareal ud, hvilket har betydning for mark 6. Styrelsen kon-staterede, at der var et stort vandområde i form af en sø, som lå delvist udenfor markblok. I den nordlige del var der vandførende grøfter, hvorfor denne del af området ikke kunne modtage enkeltbetaling. I den nordlige del var et område på 0,02 ha, som ikke blev anvendt landbrugsmæssigt med græs. Markblokkens areal var i 2012 større end i 2013, hvor styrelsen kunne se spor efter, at en del af arealet var blevet slået. Grøfterne må være renset op i 2013 og har derved fået en størrelse, der medfører, at det pågældende areal ikke er støtteberettiget. Et areal på 0,05 ha og et areal på 0,09 ha blev anvendt til oplag af halm og var der-for ikke støtteberettiget. Arealet til oplag kunne tydeligt ses på ortofoto fra 2013. Et areal på 0,02 ha var udlagt som vejrabat. I den øst-sydøstlige del af mark-blokken er et areal taget ud af det støtteberettigede område, da der er tale om et skovområde. Markblokkens ydre grænse er rettet til ved ansøgningen i 2013, hvor landbrugerens røde markering er placeret uden for markblokken ved sko-vkanten. De fotos, som Anden partsrepræsentant har optaget, kan ikke sted- eller tidsfæ-stes, hvorfor de pågældende fotos ikke har kunnet indgå i vurderingen af grøf-ternes bredde. På baggrund af ortofotos har sagsbehandlerne ikke været i tvivl om, at grøfternes bredde oversteg to meter. På ortofotos fra mark 6 og 36 var grøfterne en del af markblokken og modtog græs- og naturplejestøtte. Grøfterne er senere taget ud af markblokken, hvilket Sagsøger ApS ikke har anfægtet. Grøf-

terne er også på nyere ortofotos bredere end to meter og ændrer dermed ikke på vurderingen.

På mark 34 har styrelsen foretaget fradrag for et område på 0,28 ha i den vest-lige del af markblokken på grund af manglende græs. Når fotos fra den fysiske kontrol den 13. november 2012 sammenlignes med ortofoto fra 2013 kan der ikke konstateres ændringer i arealet. På ortofoto fra 2013 ses en linje i landska-bet, som viser, at kvæget græsser op til et hegn. I den sydvestlige del af mark-blokken fremtræder et areal som en have. De orange skraveringer på ortofoto fra 2012 viser, at kontrolløren har konstateret, at der er tale om græs, som klip-pes med plæneklipper, hvorfor der er tale om en have. Arealet er placeret op mod huset og udenfor det indhegnede areal, hvor der afgræsses. Sagsøger ApS søgte om enkeltbetaling til arealet i 2013, hvorefter styrelsen foretog en nedskrivning.

På ortofoto fra 2013 er mark 1-2 det ”omvendte h” og ikke det grønne areal mel-lem ”h´ets to ben” . På baggrund af den fysiske kontrol i 2012 og konstateringen af, hvilken afgrøder der blev dyrket på arealet, blev der foretaget en nedskriv-ning med 0,15 ha. Landbrugerens røde indtegninger fra 2013 markerer et større areal end det, der er markeret med blåt.

På mark 41 er der foretaget en sammenligning mellem ortofoto fra 2013 og den fysiske kontrol i 2012. På baggrund heraf var det styrelsens konklusion, at der ikke var foretaget ændringer på arealet fra 2012 til 2013. Det var vurderingen, at der ikke var mindst 50% græs på arealet. Arealet er omfattet af græs- og natur-plejestøtteordningen. Ved styrelsens fornyede gennemgang af marken, har sty-relsen gennemgået de forhold, der omtales i afgørelsen af 6. marts 2019, for at give et retvisende billede af grundlaget for afgørelsen.

Mark 38 og 39 indgår i samme markblok. Sagsøger ApS søgte ikke i 2013 om en-keltbetaling til den nordlige del af mark 38-1. De to marker var tidligere blev underkendt som skovarealer. Efter Person-dommen genoptog styrelsen en række sager, herunder mark 38 og 39. Et areal på 0,91 ha blev anset for at være støtteberettiget, da det blev vurderet, at der var landbrugsmæssig aktivitet i form af afgræsning. Ingen del af mark 39 blev vurderet til at være støtteberetti-get uanset genoptagelsen af sagen. Marken burde oprindelig ikke have været vurderet som skov og dermed genoptaget.

På ansøgningen for 2013, fællesskema 2013, søgte Sagsøger ApS om støtte til mark 4-1 som et udyrket landbrugsareal.

Efter styrelsens opfattelse er kontrol ved hjælp af ortofotos inden for forordnin-gens rammer. Hun har ikke detaljeret kendskab til graden af usikkerhed ved or-tofotos. De danske ortofotos har en højere kvalitet end de krav, der stilles i for-

ordningen til ortofotos. I 2013 var der ikke krav om bestemte afgrøder på be-stemte arealer. Det blev et krav i 2015. Man kan på ortofotos fra 2013 se typen af afgrøde, men det var ikke afgørende for støtten på det tidspunkt.

Det fremgår af Sagsøger ApS' klage, at 2012 var et vådt år uden, at Sagsøger ApS på-beråbte sig force majeure inden for fristen den 15. september 2012. Et alternativ for Sagsøger ApS kunne have været at trække et vådt areal ud af ansøgningen. Vurderingen af, om der foreligger force majeure, er en konkret vurdering for hver enkelt mark. Under den fysiske kontrol den 12. november 2012 sås marker, der skulle have været slået ned i perioden fra 1. juni til 15. september i 2012 for at kunne være støtteberettigede. For at vurdere et areal i 2013 foretager styrel-sen tillige en vurdering af ortofotos fra foråret 2014 for at se, om et græsareal er blevet slået efter, at ortofotos fra 2013 er blevet optaget. For mark 3-1 sås det ikke at være tilfældet.

Ved en ”flad grøft” vil der ofte være bevoksning i og omkring grøften, som vil kunne afgræsses i modsætning til dybere grøfter, der er blevet oprenset. Grøf-terne i sagen er oprenset i 2012/2013 for at kunne afvande arealerne tilstrække-ligt. Der er derfor ikke plantedække i området, ligesom arealet er for stort. Vur-deringen foretages ud fra grøftens bredde, der ikke må være større end to me-ter, og ikke ud fra grøftens dybde. Ortofotos er et øjebliksbillede, hvorfor vur-deringen foretages ved at sammenligne flere års ortofotos. Det samme gør sig gældende for markbloksopdateringen. Ved vurderingen af træer vil vurderin-gen i højere grad kunne foretages på et enkelt års ortofotos. Hun er sikker på, at sagsbehandleren som altid har gennemset ortofotos for 2014 forinden, der blev truffet afgørelse i sagen.

Hvis der i forbindelse med den fysiske kontrol af mark 3-1 i 2012 havde været landbrugsmæssig aktivitet i form af afgræsning eller slåning ville arealet have været støtteberettiget også selv om der f.eks. havde været andre planter end græs på arealet, f.eks. siv eller brændenælder. Beviset for, at der var mindre end 50 % græsarealer, ville da kræve en fysisk kontrol. Det kunne efter den fysiske kontrol i 2012 sammenlignet med ortofotos fra 2013 og 2014 konstateres, at area-let ikke var afgræsset eller slået, hvorfor arealet ikke var støtteberettiget. Hvis arealet var blevet slået efter optagelsen af ortofotos i 2013 ville det med sikker-hed kunne ses på ortofotos for 2014.

Parternes synspunkter

Sagsøger ApS har i det væsentlige procederet i overensstemmelse med sit påstandsdokument/sammenfattende processkrift af 8. januar 2024, hvori føl-gende er anført:

”Enkeltbetalingsordningen er en del af EU’s fælles landbrugspolitik, der blev

lanceret i 1962, og er et partnerskab mellem landbruget og samfundet og mellem Europa og landbrugerne.

Politikken skal:

• støtte landbrugerne og forbedre landbrugets produktivitet og dermed sikre en stabil forsyning af fødevarer til overkommelige priser

• sikre, at landbrugerne i EU har en rimelig levestandard

• hjælpe med at tackle klimaændringerne og sikre en bæredygtig forvalt-ning af naturressourcerne

• bevare landdistrikter og landskaber i hele EU

• holde økonomien i landdistrikterne i live ved at fremme beskæftigelsen i landbruget, landbrugsfødevareindustrien og relaterede sektorer.

Den fælles landbrugspolitik er en fælles politik for alle EU-landene. Den forvaltes og finansieres på EU-plan af midler fra EU's budget.

Qua dette er der grænser for, hvordan reglerne kan udmøntes på nationalt plan, og denne begrænsning gælder selvsagt så meget desto mere, når mini-steriets embedsmænd på vegne af ressortministeren i henhold til bemyndi-gelse i loven udfærdiger bekendtgørelser samt vejledninger.

En central del af tvisten i nærværende sag angår rækkevidden af EU-for-ordninger.

Der er enighed om, at en forudsætning, for at der kunne opnås enkeltbeta-ling, var, at der var tale om landbrugsarealer, dvs. areal, udlagt som agerjord, permanent græsareal eller et areal med permanent afgrøde, samt at der på de aktuelle landbrugsarealer foregik landbrugsmæssig aktivitet, dvs. produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller be-varelse af jorden i god landbrugsmæssig og miljømæssig stand.

Alle sagsøgers marker har, jf. den EU-retlige definition, i 2013 været an-vendt landbrugsmæssigt.

Ad permanente græsarealer

I forhold til sagsøgtes opfattelse er det navnlig spørgsmålet, om hvad der forstås ved permanente græsarealer, der er uenighed om.

Permanente græsarealer er i forordning 1120/2009, artikel 2, stk. 1, litra C:

” arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andre grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens om-drift i mindst fem år, […] og i denne forbindelse for-stås der ved »græs eller andet grøntfoder« alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller egne i mellemstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr el-ler ej).”

Uenigheden drejer sig specifikt om forståelsen af passagen ” …græs eller an-det grøntfoder…” , hvor sagsøgte mener sig berettiget til at foretage en ind-skrænkende fortolkning i forhold til forordningens ordlyd, uagtet at forord-ningen har oplinet en klar definition:

” ..alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller egne i mellemstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej)…”

Med ”urteagtige planter” menes planter, der ikke har en forveddet stængel.

I modsætning til den udarbejdede vejledning, ses der ikke efter forordnin-gens ordlyd, jf. herved også forudsætningsvis præmis 31 i C-514/16, at være grundlag for, at visse græsarter, herunder mosebunke, lysesiv, tagrør og rørgræs, skulle være undtaget – det er alle græsser/urteagtige planter, som køer kan spise og faktuelt spiser (i hvert fald Augus-kvæg), hvorfor sagsøg-tes indskrænkende fortolkning må anses for uhjemlet. Også vådbundsplan-ter indgår naturligt som fødekilde til køer, og da styrelsen ikke har specifi-ceret, hvilke vådbunds-planter der refereres til, ses der intet grundlag for at lægge afgørende vægt på styrelsens afgørelser på dette felt, jf. officialmaksi-men og begrundelsespligten.

Den uhjemlede indskrænkende fortolkning var grundlaget for underken-delse af dele af mark 51, 37, 3-1, 31, 40, 36, 34, 41, 42, 38 og 39.

Det gøres gældende, at sagsøgte ikke har godtgjort, at der ikke skulle være tale om urteagtige planter.

I sit påstandsdokument anfører sagsøgte, at:

” …Sagsøger ApS har ikke redegjort for eller dokumenteret, at stive græsarter, rør-græs, siv og våd-bundplanter og lignede plantearter forekommer på naturlige græs-arealer…”

Argumentet vækker undren, allerede fordi sagsøgte selv fastslår, at der er tale om græsarter – ergo må det være græsarealer, og da Sagsøger ApS ikke har plantet de pågældende arter, må de være naturligt forekommende.

Determinerende må det derimod være, om de pågældende arealer anvend-tes landbrugsmæssigt i 2013, herunder navnlig om arealerne blev afgræsset af husdyr, hvilket var tilfældet, og sagsøgte har ikke ved det fremlagte ma-teriale godtgjort, at det skulle forholde sig modsat – og har endog ikke i sin afgørelse forholdt sig til problematikken, men har alene hægtet sin afgø-relse med sin uhjemlede indskrænkende fortolkning af forordningen.

Bortset fra mark 51, hvor der blev dyrket vårbyg, samt mark 3-1, hvor græs-set blev slået, var der græssende køer på alle øvrige marker.

Den skønsbeføjelse, som forvaltningsmyndigheden har fået overladt, ræk-ker ikke til at ændre klart fastlagte begreber, men højst til - hvis der er tvivl, om en art er urtelignede eller ej – efter nærmere saglig undersøgelse at for-holde sig til denne problematik, men dette ses ikke at have været aktuelt. Eller – såfremt der decideret var plantet urteagtige planter - om de da ud fra lokale forhold måtte anses for naturligt forekommende eller ej. Kriteriet giver derimod ingen mening i forhold til selvsåede urteagtige planter.

I den forbindelse kan henvises til bilag 3, kvæg som naturplejer, hvilket flugter med formålet med EU’s landbrugspolitik, men er i karambolage med sagsøgtes udlægning af forordningens ordlyd.

Ad den gennemførte kontrol

Det bestrides ikke, at administrativ kontrol ”på stedet” som udgangspunkt kan ske via ortofotos eller satellit, og navnlig til opmåling af størrelsen af de enkelte marker.

Henset til formålet med landbrugsstøtten fra EU er det ikke meningen, at landbrugerne skal undergives spændetrøjer i forbindelse med deres drift af landbrugsjorderne, eller skal underlægges nidkære embedsmænds subjek-tive fortolkningsopfattelser, navnlig i tilfælde hvor deres kollegaer tidligere har udøvet skøn over samme faktum.

Idet opløsningen af ortofotos giver naturlige begrænsninger på, hvad der kan udledes, indebærer det - ud fra et magtfordrejningssynspunkt, herun-der procedurefordrejning og retsbeskyttelsesprincip, sammenholdt med formålet med landbrugsstøtten - en vis indskrænkning i, hvad den kan an-ses som saglig skønsudøvelse.

Navnlig er det ikke muligt ud fra de i sagen foreliggende ortofotos at ud-lede noget om, hvilke planter der groede på de omhandlede marker, jf. her-ved opløsningsgraden, sammenholdt med størrelsesforholdene.

Højesteretsdommen U.2017.3184H blåstempler ikke Landbrugsstyrelsens fremgangsmåde i nærværende sag, hvorved bemærkes, at højesteretssagen ikke drejede sig om enkeltbetalinger vedrørende permanente græsarealer, hvilket i sig selv giver problemer i relation til at drage paralleliteter.

En afgørende forskel ligger dog også i, at i den pågældende sag var der en kontrollør ude og bese markerne i bevillingsåret, hvor man så drog parallel-ler bagudrettet på baggrund af ortofotos.

I den aktuelle sag vil sagsøgte på baggrund af en kontrol i 2012 deducere noget om fremtiden, dvs. 2013, uagtet at dyrkningsforholdene var markant anderledes. 2012 var således et meget vådt år, mens 2013 var et meget tørt år, hvortil kommer, at urteagtige planter har en meget kort levealder.

De våde forhold i 2012 indebar, at der var områder af marker, hvor kvæget ikke afgræssede i modsætning til 2013.

Tillige må det tages i betragtning, at Sagsøger ApS ikke fik nogen information om besigtigelsen i 2012, og blev dermed afskåret fra muligheden for straks at korrigere kontrollørens misforståelser ved at henlede dennes opmærk-somhed på oversete faktuelle forhold.

Sagsøgte har således ikke med den fremlagte dokumentation godtgjort, at der ikke skulle have været udøvet landbrugsmæssig drift på alle de angivne arealer.

Det bemærkes i den forbindelse, at i de forudgående år – altså forud for 2012 – blev det fulde areal på 163,08 ha godkendt, og sagsøgte afviser selv, at efterfølgende forhold kan inddrages i vurderingen. Sagsøgte afviser såle-des, at myndighedens vurdering af markerne i 2014 og fremefter kan ind-drages i vurderingen.

I øvrigt bemærkes, at der er en måleusikkerhed ved ortofotos, hvilket bl.a. har betydning i relation til sagsøgtes ”måling” af grøfternes størrelse, som i 2013 er mere 50% forkert.

Ved tolkningen af ortofotos må også fotovinklen, herunder skyggevirknin-gerne, tages i betragtning.

Ad Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Ifølge bilag Æ ansøgte Sagsøger ApS i 2013 om enkeltbetaling til et areal på 163,08 ha, men tog forbehold vedrørende påklaget afgørelse fra 2012, hvor der var underkendt ca. 12 ha. Først d. 3.11.2014 blev der truffet en afgørelse i sagen, jf. bilag A.

I hvert fald under disse omstændigheder, hvor langvarig sagsbehandling hos myndigheden var årsag til, at afgørelse først forelå efter 2 års fristens udløb, kombineret med manglende vejledning, jf. forvaltningslovens § 7, så bør det føre til, at sagsøgte afskæres fra at inddrage betalingsrettighederne i dette særlige tilfælde.

Det gøres med andre ord gældende, at der er tale om usædvanlige omstæn-digheder – og især forbeholdet burde have givet sagsøgte anledning til at yde særlig vejledning i situationen – i hvert fald efter modtagelse af fasthol-delsesskrivelse af 26.9.2013 – idet det var åbenlyst, at Sagsøger ApS var i vild-farelse.

Det følger af FOB 2002.509, at borgeren bør stilles som om, at myndigheden havde givet korrekt og fyldestgørende rådgivning – og borgeren havde handlet i overensstemmelse hermed.

Essensen er jo også, at Sagsøger ApS med rette vejledning havde mulighed for at handle anderledes og derved kunne have undgået at fortabe betalingsret-tigheder.”

Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet har i det væsentlige

procederet i overensstemmelse med deres sammenfattende processkrift af 19. december 2023, hvori følgende er anført:

” 3.1 Landbrugsstyrelsens overordnede anbringender til støtte for fri-

findelse over for påstand 2

Landbrugsstyrelsen gør gældende, at Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 (bilag 1) er lovlig og korrekt.

Landbrugsstyrelsen gør overordnet gældende:

at Landbrugsstyrelsen var berettiget til at træffe afgørelsen af 6. marts 2019 ved kontrol ud fra ortofotos taget i 2013 suppleret af op-

lysninger fra den fysiske kontrol af arealerne i 2012,

at Landbrugsstyrelsens skøn af, at de enkelte marker ikke opfyldte betingelserne for at modtage støtte under enkeltbetalingsordningen i 2013, ikke kan tilsidesættes.

For en gennemgang af det faktiske forløb fra Sagsøger ApS' ansøgning om støtte under enkeltbetalingsordningen den 24. april 2013 (bilag Æ) frem til Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 (bilag 1) henvises til den supplerende sagsfremstilling i svarskriftet, side 2-4.

3.2 Landbrugsarealer efter enkeltbetalingsordningen

Støtte under enkeltbetalingsordningen var i 2013 reguleret af Rådets forord-ning nr. 73/2009 af 19. januar 2009, af Kommissionens gennemførelsesfor-ordninger nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 og nr. 1122/2009 af 30. novem-ber 2009.

3.2.1 Indtegning af marker i markblokken

For at få udbetalt støtte under enkeltbetalingsordningen i 2013 var det et krav, at ansøgere indsendte et ansøgningsskema (”fællesskema”) til Natur-Erhvervstyrelsen (nu Landbrugsstyrelsen), jf. bekendtgørelse nr. 28 af 18. ja-nuar 2012 om elektronisk Fællesskema og markkort, § 3, stk. 1. Sammen med fællesskemaet skulle ansøgeren indsende et markkort, hvor bedriftens arealer skulle indtegnes, jf. § 3, stk. 3. Vedrørende indtegning af markerne er følgende fastsat i § 4, stk. 2-4:

” Stk. 2. Markerne skal indtegnes i Fødevareministeriets Internet Markkort ved brug af Fødevareministeriets Tast selv-service.

Stk. 3. Indtegning af en mark må ikke overskride markblokkens grænser. An-meldelse af et areal uden for markblok, kan medføre støttenedsættelse, som re-guleres efter reglerne for den enkelte støtteordning.

Stk. 4. Et areal, hvortil der søges støtte, og som ikke ligger i markblok, skal an-føres som en selvstændig mark. Samtidig skal ansøger udarbejde et forslag til oprettelse af markblok, jf. § 5, stk. 1.”

Vedrørende ændringer af markblokke er følgende fastsat i § 5, stk. 1:

” Det påhviler ansøger at søge fejl i markblokke rettet ved at indsende æn-dringsforslag til NaturErhvervstyrelsen. Ændringsforslag skal udarbejdes og indgives elektronisk via Fødevareministeriets Internet Markkort.”

3.2.2 Definition af ”landbrugsareal”

I 2013 kunne blandt andet ”landbrugsarealer” opnå enkeltbetaling, jf. for-ordning 73/2009, artikel 34, stk. 1, jf. stk. 2, litra a.

Et ”landbrugsareal” er defineret som et areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller et areal med permanent afgrøder, jf. forordning 73/2009, artikel 2, stk. 1, litra h.

Det er en betingelse for at opnå enkeltbetaling til et landbrugsareal, at area-let anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealet også anvendes til an-dre formål, at det fortrinsvis anvendes til landbrugsaktiviteter, jf. forord-ning 73/2009, artikel 34, stk. 1, jf. stk. 2, litra a.

”Landbrugsaktivitet” er defineret i forordning 73/2009, artikel 2, stk.1, litra c, som:

” Produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malk-ning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6.”

Det følger af den dagældende landbrugsstøttelovs 4 § 1, stk. 1, at ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri kan fastsætte regler, der er nødvendige for anvendelsen af blandet andet støtte efter enkeltbetalingsordningen. Det følger videre af lovens § 1, stk. 4, at ministeren kan fastsætte regler om sup-plerende betingelser for udbetaling af blandt andet støttebeløb efter enkelt-betalingsordningen samt regler om reduktion eller bortfald af støtten ved manglende overholdelse af disse supplerende betingelser.

Med hjemmel i landbrugsstøtteloven udstedte ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri dagældende bekendtgørelse nr. 29 af 18. januar 2012 om direkte støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen (”bekendtgø-relse 29/2012”).

Det følger af bekendtgørelse 29/2012, at det er en betingelse for at modtage støtte efter enkeltbetalingsordningen, at arealet under normale vejrforhold kan dyrkes og høstes i perioden fra den 15. maj til den 15. september, jf. § 5, stk. 1, jf. dog § 11, som omtales nedenfor.

Arealer med klynger af træer og buske er ikke støtteberettigede. Ved klyn-ger forstås grupper af mindst fire træer eller buske på over en meter i høj-den, hvor trækronerne eller buskene når sammen på et areal over 100 kva-dratmeter, jf. bekendtgørelse 29/2012, § 5, stk. 3.

3.2.3 Landbrugsarealer, der også anvendes til andre formål end land-

brugsaktivitet

For så vidt angår landbrugsarealer, der også anvendes til andre formål end landbrugsaktivitet, har Kommissionen fastsat i gennemførelsesforordning 1120/2009, artikel 9:

” Ved anvendelsen af artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning (EF) nr. 73/2009 anses et landbrugsareal, hvis det også anvendes til andre aktiviteter end land-brugsaktiviteter, for at være anvendt fortrinsvis til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteten kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af de andre aktiviteters intensitet, art, varighed og tidsramme.

Medlemsstaterne opstiller kriterier for gennemførelsen af stk. 1 på deres om-råde.”

Bestemmelsen er i Danmark udmøntet i bekendtgørelse nr. 29/2012, § 9:

” Arealer, hvortil der søges enkeltbetaling kan anvendes til ikke-landbrugsmæs-sige formål i det omfang, anvendelsen ikke påvirker landbrugsproduktionen og arealets karakter af et landbrugsareal.

Stk. 2. Arealer, der søges støtte for, kan i op til 28 dage i kalenderåret anvendes til ikke-land-brugsmæssige formål forudsat, at landbrugsaktiviteten ikke væ-sentligt bliver begrænset heraf. Maksimalt otte dage må ligge i perioden fra den 1. april til den 31. august.

Stk. 3. NaturErhvervstyrelsen kan efter behørigt begrundet anmodning tillade ikke-landbrugsmæssig anvendelse af arealer, der søges støtte for, i længere peri-oder end nævnt i stk. 2. En tilladelse vil være betinget af, at landbrugsaktivite-ten og arealets karakter af landbrugsareal ikke bliver væsentligt begrænset af den ikke-landbrugsmæssige anvendelse.”

3.2.4 Den faktiske udnyttelse af arealerne

I forordning 1122/2009 af 30. november 2009 er det fastslået, at en land-brugsparcels samlede areal kun kan tages i betragtning i forbindelse med enkeltbetaling, såfremt parcellen fuldt ud anvendes efter de sædvanlige normer i den pågældende medlemsstat eller region, jf. artikel 34, stk. 2, 1. led. I andre tilfælde tages det faktisk udnyttede areal i betragtning som fast-slået ved kontrol på stedet.

Artikel 34, stk. 2, 2. led, har følgende ordlyd:

” I de regioner, hvor elementer som hække, grøfter og mure traditionelt indgår i god dyrknings- eller driftspraksis i landbruget, kan medlemsstaterne fastsætte, at dette areal betragtes som en del af det fuldt udnyttede areal, hvis det ikke

overstiger en samlet bredde, der fastlægges af medlemsstaterne. Denne bredde skal svare til den traditionelle bredde i den pågældende region og må ikke over-stige 2 meter.”

I 2013 havde Danmark ikke på nationalt plan fastsat nationale regler om, at hække, grøfter og mure kunne tages i betragtning som en del af det fuldt udnyttede areal.

3.2.5 Definition af ”permanente græsarealer” efter enkeltbetalingsord-

ningen

Landbrugsarealer er som nævnt blandt andet permanente græsarealer, jf. forordning 73/2009, artikel 2, stk. 1, litra h.

Permanente græsarealer er i Kommissionens gennemførelsesforordning 1120/2009, artikel 2, stk. 1, litra c, defineret på følgende måde:

” arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andre grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år, […] og i denne forbin-delse forstås der ved »græs eller andet grøntfoder« alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller egne i mellemstaten (uanset om de anven-des til græssende dyr eller ej). […] .”

Bekendtgørelse nr. 29/2012 definerer ”græs” som ”græsarter, der er egnet til afgrænsning, hø, slæt eller ensilage ”, jf. § 11, stk. 1.

Bekendtgørelsen definerer ”permanente græsarealer” som ” arealer, der har været udlagt som græsarealer i mindst 5 år, og som under normale vejrforhold kan afgræsses eller høstes ved slæt i perioden 1. juni til 31. august” , jf. § 11, stk. 2.

For græsarealer er det en betingelse for støtte under enkeltbetalingsordnin-gen, at plantedækket for mere end halvdelens vedkommende består af græs- og andet grøntfoder, jf. bekendtgørelse 29/2012, § 11, stk. 4.

Landbrugsstyrelsen har udstedt en vejledning om støtte efter enkeltbeta-lingsordningen i 2013. Det fremgår heraf, at styrelsen ikke anser stive græs-arter, rørgræs, siv, vådbundsplanter m.m. for grøntfoder, og disse plantear-ter derfor ikke må være fremherskende på marken, jf. vejledningen, side 32. Dette gælder dog ikke arealer med mosebunke, manna-sødgræs og rørgræs, hvis de findes på velplejede græsarealer. Med ”velplejet” menes, at de tre græsarter på intet tidspunkt opnår en højde på over 40 cm ved fx afgræs-ning eller slæt på arealet, jf. vejledningen, side 32-33.

Sagsøger ApS har anført, at Landbrugsstyrelsen har foretaget en indskræn-kende fortolkning af formuleringen ”urteagtige planter, som traditionelt fore-kommer på naturlige græsarealer ” i forordning 1120/2009, artikel 2, stk. 1, litra c, og at Vejledningen om Enkeltbetaling 2013 derfor er i strid med forord-ningen.

Sagsøger ApS har ikke redegjort for eller dokumenteret, at stive græsarter, rørgræs, siv, vådbundsplanter og lignende plantearter traditionelt forekom-mer på naturlige græsarealer. Allerede af den grund kan det afvises, at den danske forvaltning af, hvilke arealer der er permanente græsarealer, er i strid med definitionen i forordning 1120/2009.

Det følger af fast EU-retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe supple-rende eller præciserende nationale foranstaltninger til en forordning, hvis medlemsstaterne ikke hindrer forordningens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udø - velsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt

sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser, jf. f.eks. EU-Domstolens dom af 21. december 2011 i sag C-316/10, Danske Svineprodu-center, præmis. 41, samt EU-Domstolens dom af 12. april 2018 i sag C-541/16, Kommissionen mod Danmark, præmis 28.

Administrationen og håndhævelsen af visse forordningsbestemmelser kan endda kræve, at medlemsstaterne vedtager supplerende eller præciserende nationale foranstaltninger, jf. sag C-541/16, Kommissionen mod Danmark, præmis 27.

I den forbindelse har EU-Domstolen anført følgende, jf. sag C-316/10, Dan-ske Svineproducenter, præmis 43:

”For at afgøre, om en national gennemførelsesforanstaltning til forordning nr. 1/2005 er i overensstemmelse med EU-retten, må man således henholde sig til de relevante bestemmelser i denne forordning med henblik på at undersøge, om disse bestemmelser, fortolket i lyset af forordningens formål, forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennem-førelsesforanstaltninger og særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder in -den for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne.” (understreg-ning tilføjet).

Det er ikke nødvendigt, at en forordning udtrykkeligt giver medlemssta-terne beføjelse til at fastsætte supplerende eller præciserende nationale for-anstaltninger, jf. sag C-541/16, Kommissionen mod Danmark, præmis 31.

Det forhold, at en bestemmelse er affattet med en generel eller upræcis ord-lyd, udgør en indikation af, at der er behov for supplerende eller præcise-rende nationale foranstaltninger, jf. sag C-541/16, Kommissionen mod Dan-mark, præmis 39.

Forordning 1120/2009, artikel 2, stk. 1, litra c, definerer ”græs eller andet grøntfoder” som:

” alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt in-kluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlem-sstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej).”

Der er således tydeligt overladt et skøn til medlemsstaterne.

Dertil kommer, at en national præcisering af, hvad der forstås ved ”alle urte-

agtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer ”, styrker rets-sikkerheden for den enkelte landbruger. Uden denne præcisering ville det således være særdeles vanskeligt for en landbruger at forudsige, om area-lerne lever op til kravene, jf. også sag C-316/10, Danske Svineproducenter, præmis 48-49.

Landbrugsstyrelsens vejledning om enkeltbetaling fra april 2013, side 32-33, præciserer blot, hvilke plantearter der falder uden for definitionen på ”græs og andet grøntfoder” .

Landbrugsstyrelsen skal desuden henvise til ”Indstillingsnotat vedrørende evt.

godkendelse af mose-bunke, manna-sødgræs og rørgræs på græsarealer ” udarbej-det af Landbrugsstyrelsen den 9. oktober 2009 (bilag AD).

I indstillingsnotatet redegøres for baggrunden for, at de tre plantearter un-der visse omstændigheder kan tillades på græsarealer, der modtager enkelt-betaling, jf. Landbrugsstyrelsens vejledning om enkeltbetaling fra april 2013, side 32-33, jf. også § 5, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 50 af 23. januar 2013 om god landbrugs- og miljømæssig stand.

Efter Landbrugsstyrelsens opfattelse er der således ikke tvivl om, at vejled-ningens præcisering er i overensstemmelse med forordningsgrundlaget.

3.3 Den gennemførte kontrol er tilstrækkelig, og Landbrugsstyrel-

sens skøn kan ikke tilsidesættes

3.3.1 Den retlige ramme for kontrollen

Kontrol af støtte under enkeltbetalingsordningen i 2013 var reguleret af for-ordning 73/2009 af 9. januar 2009 og Kommissionens gennemførelsesforord-ning 1122/2009.

Forordning 73/2009 fastslår følgende om kontrol af støtteansøgningerne, jf. artikel 20:

” 1. Medlemsstaterne foretager administrativ kontrol af støtteansøgningerne for

at undersøge, om støttebetingelserne er opfyldt.2. Den administrative kontrol suppleres med et system for kontrol på stedet forat efterprøve støtteberettigelsen. Til dette formål opstiller medlemsstaterne enstikprøveplan for landbrugsbedrifterne. Medlemsstaterne kan anvende telemålingsteknikker og GNSS-teknikker (glo-balt satellitbaseret navigationssystem) til udførelse af inspektionen på stedet aflandbrugsparcellerne.”(understregning tilføjet) 3.3.1.1 Administrativ kontrolDenne bestemmelse er, for så vidt angår den administrative kontrol supple-ret af artikel 28 i gennemførelsesforordning 1122/2009, der fastslår følgende: ”1. Formålet med den administrative kontrol, der er omhandlet i artikel 20 iforordning (EF) nr. 73/2009, er at påvise uregelmæssigheder, især automatiskved hjælp af elektroniske midler, herunder ved krydskontrol:[…] c) mellem de landbrugsparceller, der er anmeldt i enkeltansøgningen, og de re-ferenceparceller, der indgår i identifikationssystemet for landbrugsparceller, forat efterprøve, om arealerne som sådan berettiger til støtted) mellem betalingsrettighederne og det fastslåede areal for at efterprøve, omrettighederne modsvares af et tilsvarende antal støtteberettigede hektar som de-fineret i artikel 34, stk. 2, i forordning (EF) nr. 73/2009[…] 2. Meddelelser om uregelmæssigheder, der er opdaget ved krydskontrol, skalfølges op af relevante administrative procedurer og eventuelt kontrol på ste-det.”(understregning tilføjet)

Det følger således af forordningsgrundlaget, at medlemsstaterne foretager administrativ kontrol af støtteansøgningerne, og at denne kontrol suppleres med et system af kontrol på stedet, jf. forordning 73/2009, artikel 20. Hvis den administrative kontrol viser uregelmæssigheder, skal dette følges op af relevante administrative procedurer og eventuelt kontrol på stedet, jf. for-ordning 1122/2009, artikel 28, stk. 2.

3.3.1.2 Kontrol på stedet

For så vidt angår ”kontrol på stedet” suppleres forordning 73/2009, artikel 20, stk. 2, af forordning 1122/2009, artikel 30-46. Artikel 30 supplerer artikel 20, stk. 2, ved at fastslå, hvilken kontrolprocent medlemsstaterne skal sikre gennemføres ved kontrol på stedet.

Kontrol på stedet kan foregå ved brug af telemåling efter forordningens ar-tikel 35, jf. forordning 1122/2009, artikel 33, andet led.

Artikel 35 fastslår under overskriften ”Telemåling” følgende i stk. 1:

” 1. Når en medlemsstat benytter sig af muligheden i artikel 33, stk. 2, for at foretage kontrol på stedet ved telemåling, skal den:

a) foretage billedtolkning af satellitbilleder eller luftfotos af alle de landbrugs-parceller pr. ansøgning, der skal kontrolleres, med henblik på at bestemme plantedækket og opmåle arealet

b) foretage fysisk kontrol på stedet af alle landbrugsparceller, for hvilke billedt-olkningen ifølge den ansvarlige myndighed ikke giver mulighed for at kontrol-lere, om oplysningerne i anmeldelsen er nøjagtige.”

Kontrol ved telemåling er således en ”kontrol på stedet” .

3.3.1.3 EU-Domstolens dom af 10. april 2014 i sag C-485/12

EU-Domstolen har fastslået, at de nationale myndigheder ikke har pligt til at foretage fysisk kontrol, når der er konstateret en uregelmæssighed som led i den administrative kontrol eller anden kontrol, hvis vurderingen af luftfotos ikke giver anledning til tvivl. Dette fremgår af EU-Domstolens dom af 10. april 2014 i sag C-485/12, præmis 60-63:

” 60 Som om det således fremgår af ordlyden af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, påhviler det imidlertid den kompetente myndighed at vurdere, hvilke for-anstaltninger der skal vedtages i det tilfælde, at der konstateres en uregelmæssig-hed.

61 Når den kompetente myndighed ikke nærer nogen tvivl hvad angår de måleop-lysninger, som den har udledt af de luftfotos, som den har til rådighed, kan denne myndighed dermed under alle omstændigheder ikke være forpligtet til at foretage en måling på stedet. I modsat fald ville den skønsbeføjelse, som er indrømmet den kom-petente myndighed, nemlig være uden virkning.

62 En sådan fortolkning er desuden i overensstemmelse med opbygningen af for-ordning nr. 796/2004. Artikel 26 i forordning nr. 796/2004 bestemmer således, at medlemsstaterne er forpligtede til at foretage kontrol på stedet ved stikprøver og i minimalt omfang. Den mulighed for kun at foretage kontrol på stedet i et begrænset antal tilfælde, som medlemsstaterne indlysende er indrømmet af omkostnings-grunde, ville blive bragt i fare, hvis de kompetente myndigheder var forpligtede til at foretage en kontrol af arealet, så snart der konstateres en uregelmæssighed.

63 Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det forelagte spørgsmål be-svares med, at forordning nr. 796/2004 skal fortolkes således, at når den automati-serede krydskontrol, der har til formål at efterprøve, om de arealer, som er anmeldt i en landbrugers ansøgning om enkeltbetaling, berettiger til støtte, som følge af en ajourføring af systemet til identifikation af landbrugsparceller suppleres af en kon-trol på grundlag af nyere luftfotos, der fører til konstatering af unøjagtigheder i denne landbrugeres anmeldelse, er den kompetente myndighed ikke forpligtet til at foretage en kontrol på stedet, men råder i overensstemmelse med denne forordnings artikel 24, stk. 2, over en skønsbeføjelse hvad angår de foranstaltninger, der skal vedtages i denne anledning. Den nævnte myndighed er navnlig ikke forpligtet til at foretage en måling på stedet af de omhandlede parceller, når den ikke nærer nogen tvivl hvad angår de måleoplysninger, som den udleder af de luftfotos, som den har til rådighed.”

Det bemærkes, at den danske oversættelse af dommen ses at være unøjagtig eller ukorrekt på visse punkter, når den sammenholdes med den franske originalversion og den engelske oversættelse. Se fodnoterne med gengivelse af præmis 61-63 i den engelske oversættelse.

I processkrift 2, side 2, næstsidste afsnit, har Sagsøger ApS anført følgende:

” EU-domstolen har lagt til grund, at ortofotos kan anvendes til administrativ efterkontrol, men dette gælder efter sagsøgers opfattelse kun i relation til mar-kernes arealmæssige størrelser, jf. herved C-485/12 præmis 61, og ikke uden vi-dere i relation til, hvad der faktuelt dyrkes på disse, eller hvordan de anvendes landbrugsmæssigt i dyrkningssæsonen, jf. herved artikel 59, jf. 58, samt for-ordning 73-2009 artikel 35 nr. 1 litra b).”

Hertil bemærkes, at EU-Domstolens dom af 10. april 2014 i sagen C-485/12 ganske vist i præmis 61 eksplicit omtaler ”måleoplysninger ”. Dette hænger dog sammen med, at faktum i sagen angik en tvist vedrørende fastlæggelse af nogle parcellers samlede areal.

De centrale præmisser i dommen vedrører fortolkningen af artikel 24, stk. 2, i dagældende forordning 796/2004, vedrørende ”uregelmæssigheder ” generelt set. Præmisserne i dommen drejer sig efter deres ordlyd således også gene-relt om konstatering af uregelmæssigheder og er ikke begrænset til at ved-røre tvister om arealstørrelser.

De hensyn, der beskrives i dommens præmis 62, gælder i sagens natur også for så vidt angår andre uregelmæssigheder end tvister vedrørende areal-størrelser.

Dertil kommer, at det præjudicielle spørgsmål, som Domstolen besvarede, samt Domstolens besvarelse heraf, ikke er begrænset til tvister vedrørende arealstørrelser.

3.3.2 Den gennemførte kontrol og sammenligning med kontrolresultater

fra 2012

Landbrugsstyrelsen har i sin afgørelse anført følgende om den gennemførte kontrol, jf. bilag 1, side 5, 3. afsnit:

” […] den kontrol der blev foretaget for ansøgningsåret 2013 er blevet gennemført ud fra ortofotos ved administrativ kontrol med henblik på at fastslå det støtteberetti-gede areal […]. Kontrolresultaterne fra den fysiske kontrol i 2012 er blevet anvendt i det omfang, hvor en sammenligning af udviklingen i arealernes tilstand ud fra or-tofotos fra 2012 til 2013 har kunnet understøtte vurderingen af arealernes tilstand i 2013. I de tilfælde, hvor en sådan sammenligning er sket, har det på intet tidspunkt

givet anledning til en sådan tvivl om arealernes tilstand, at Landbrugsstyrelsen har anset det nødvendigt at foretage fysisk kontrol på stedet.” (understregning tilføjet)

Der er således foretaget en kontrol ud fra ortofotos i overensstemmelse med gennemførelsesforordning 1122/2009, artikel 35, stk. 1, litra a, hvor Land-brugsstyrelsen har foretaget en billedtolkning med henblik på at bestemme plantedækket og opmåle arealet. Da dette ifølge styrelsen var muligt at be-stemme og opmåle ud fra billedtolkningen, er der ikke krav om fysisk kon-trol, jf. artikel 35, stk. 1, litra b, modsætningsvist, samt EU-Domstolens dom af 10. april 2014 i sagen C-485/12.

Resultatet fra den fysiske kontrol i 2012 er indgået som led i sammenlignin-gen af arealernes tilstand ud fra ortofotos i 2012 sammenholdt med ortofo-tos i 2013 til at understøtte billedtolkningen.

I processkrift 2, side 3, sidst afsnit, har Sagsøger ApS en række bemærkninger til betydningen af, at der i 2012 først blev foretaget fysisk kontrol i novem-ber. Dette angår således spørgsmålet om, hvorvidt konstateringerne fra den fysiske kontrol i november 2012 kan anvendes til at understøtte kontrollen ud fra ortofotos fra 2013.

Landbrugsstyrelsen bemærker hertil, at det i den foreliggende sag var mu-ligt i november at foretage en effektiv efterprøvning af, om plantedækket i 2012 bestod af mere end 50 % græs- og andet grøntfoder. Således vokser ikke-støtteberettigede plantearter ikke frem i vintermånederne, men stam-mer altid fra vækstsæsonen. I øvrigt bemærkes, at Landbrugsstyrelsen al-drig underkender arealer på grund af oversvømmelse i vintermånederne. Underkendelse som følge af oversvømmelse sker kun, hvis det kan doku-menteres, at et areal var oversvømmet i perioden den 15. maj til den 15. sep-tember.

Sagsøger ApS gør gældende, at Landbrugsstyrelsen ”uden videre har sluttet fra ”de konstaterede forhold i 2012 til at træffe den omtvistede afgørelse vedrø-rende støtte i 2013 (bilag 1).

Dette bestrides. Landbrugsstyrelsen har foretaget en selvstændig sagsbe-handling og har truffet afgørelsen på baggrund af ortofotos fra 2013. Oplys-ningerne fra den fysiske kontrol i 2012 har i relevant omfang bidraget som et sammenligningsgrundlag.

I processkrift 1, side 1-2, har Sagsøger ApS en lang række bemærkninger ved-rørende nedbør i 2012 og 2013. Dette ses således også at angå spørgsmålet om, hvorvidt konstateringerne fra den fysiske kontrol i november 2012 kan anvendes til at understøtte kontrollen ud fra ortofotos fra 2013.

Sagsøger ApS har anført, at styrelsens ”hovedopfattelse ” som følge af fysiske kontrol i 2012 var, at de dele af markerne, der stod under vand, ikke kunne tjene til landbrugsmæssig drift.

Dette er ikke korrekt.

Ved den fysiske kontrol i 2012 blev konstateret en lang række forskellige ur-egelmæssigheder, som varierer fra mark til mark. I opmålingsskemaet fra den fysiske kontrol (bilag Y) er anført en række bemærkninger til ”Ikke-støt-

teberettigede arealer ”, jf. side 2. ”Vandlidende ” er ikke anført som den afgø-rende årsag til underkendelse for nogen af markerne.

Under mark 31-1, 36b, 40b, 41b og 42 er ”mindre end 50 % græsmarksplan-ter” anført som årsag, mens det under supplerende bemærkninger er an-ført, at ”marken er desuden vandlidende ”, jf. opmålingsskemaet, side 2. På side 3-4 er anført en række bemærkninger til ”Overtrædelser, som kan medføre ned-sættelse af særlig miljøstøtte og landdistriktsstøtte ”. ”Vandlidende ” ikke anført som overtrædelse for nogen af markerne. Vedrørende mark 36b er overtræ-delse anført som ”ikke tæt, lavt plantedække pr. 1. september ”, jf. side 3. Under

supplerende bemærkninger er anført følgende: ”Fremstår ikke afgræsset.

Vandlidende område med vådbundsplanter, som dyrene ikke æder.”

Ved den fysiske kontrol i 2012 blev det således konstateret, at en række marker var vandlidende. I ingen af tilfældene var dette dog den afgørende årsag til, at et areal ikke var støtteberettiget i 2012.

3.3.3 Landbrugsstyrelsen har foretaget et korrekt skøn

Landbrugsstyrelsen gør gældende, at Landbrugsstyrelsen har foretaget et korrekt skøn for i relation til de enkelte marker, som styrelsen har vurderet, ikke opfylder betingelserne for at modtage støtte under enkeltbetalingsord-ningen i 2013.

Vurderingen af, om de enkelte marker lever op til kravene under enkeltbe-talingsordningen, og om dette kan vurderes tilstrækkeligt ud fra ortofotos, beror på et fagligt skøn. Retten kan dermed prøve, om de almindelige for-valtningsretlige grundsætninger, herunder princippet om kontradiktion, magtfordrejningsgrundsætningen osv., er overholdt. Retten kan med andre ord prøve, om afgørelsen har holdt sig inden for rammerne af myndighe-dernes lovlige skøn. Retten kan derimod ikke prøve den kompetente myn-digheds nærmere afvejning af de enkelte faktorer, som indgår i det faglige skøn.

Dette er illustreret ved Højesterets afgørelse i U.2017.318 H. I sagen blev det ved en kontrol vurderet, at en del af en landbrugers marker ikke opfyldte kravet om tæt og lavt plantedække, hvorfor landbrugeren fik frataget en del af sin landbrugsstøtte. Sagen angik blandt andet om NaturErhvervsstyrel-sens og Fødevareministeriets Klagecenters afgørelser havde været tilstræk-keligt oplyst, og hvorledes det skulle vurderes, om kravet om tæt og lavt plantedække var opfyldt. I den forbindelse anførte landsretten følgende:

” På den anførte baggrund blev Fødevareministeriets Klagecenters afgørelser ikke truffet på et ufuldstændigt grundlag eller under varetagelse af usaglige

hensyn. Myndighederne har således holdt sig inden for rammerne af det lovlige

skøn, og afgørelserne ikke er ugyldige.” (understregninger tilføjet)

Landsrettens resultat og begrundelse blev stadfæstet af Højesteret.

Landbrugsstyrelsens begrundelse for, at enkelte marker ikke opfyldte betin-gelserne for at modtage støtte under enkeltbetalingsordningen, fremgår af styrelsens afgørelse af 6. marts 2019 (bilag 1, side 5-12).

Det henvises desuden til støttebilag A, der er en oversigt over afgørelsens begrundelser for, at de enkelte marker ikke opfyldte støttebetingelserne. Støttebilag A er opdelt i 31 forhold, som hver er udtryk for en underken-delse af et areal. Derudover henvises det til den skriftlige vidneerklæring fremlagt som bilag Å.

De 31 forhold kan sammenfattes til følgende:

3.3.4 Betydningen af Sagsøger ApS' forbehold for resultat af klagen vedrø-

rende underkendelsen i 2012

I processkrift 1, side 3, har Sagsøger ApS anført, at Sagsøger ApS er blevet afskå-ret fra at modtage enkeltbetaling for det samlede markareal, hvor der verse-rede delvise tvister, i alt 50,71 ha.

Dette er ikke korrekt.

Sagsøger ApS ansøgte om støtte til 163,08 ha, og Landbrugsstyrelsen har god-kendt i alt 152,93 ha som grundlag for udbetaling af støtte under enkeltbeta-lingsordningen. I forhold til Sagsøger ApS' ansøgning blev det støtteberetti-gede areal således alene nedsat med 10,15 ha – ikke 50,71 ha.

Sagsøger ApS tog ved ansøgningen i 2013 forbehold for det endelige resultat for så vidt angår underkendelsen af arealer i 2012, som på daværende tids-punkt var omtvistet.

De marker, der blev underkendt i 2012, og som heller ikke var støtteberetti-gede i 2013 (8,65 ha), er derfor ikke medregnet ved opgørelsen af det an-søgte areal i 2013 til brug for styrelsens sanktionsfastsættelse. De resterende 1,5 ha var ikke omfattet af underkendelsen i 2012 og indgik derfor i sank-tionsfastsættelsen.

Det af Sagsøger ApS anførte om forvaltningslovens § 7 og aftalelovens § 36 er således uden betydning for sagen.

4. MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNETS AFGØRELSE AF 17.

MARTS 2020

Miljø- og Fødevareklagenævnet gør gældende, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte nævnets afgørelse af 17. marts 2020 (bilag 4). Ved afgørelsen stadfæstede nævnet Landbrugsstyrelsens afgørelse af 12. september 2019 (bilag S).

Miljø- og Fødevareklagenævnet gør overordnet gældende:

at Sagsøger ApS ikke udnyttede de 12 betalingsrettigheder i hverken 2012 eller 2013, og at konse-kvensen heraf er, at Landbrugsstyrelsen var forpligtet til at inddrage betalingsrettigheder som sket ved afgø-relse af 12. september 2019 (bilag S), og

at det ikke kan føres til et andet resultat, at Sagsøger ApS i støtteansøg-ningen for 2013 tog forbehold for klagen vedrørende støtte under en-keltbetalingsordningen i 2012.

Det følger af artikel 34, stk. 1, i forordning 73/2009, at støtte ydes under en-keltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtte-berettigede hektar. Hvis et areal er anmeldt med en aktiveret betalingsret-

tighed, og arealet derefter underkendes, bliver konsekvensen, at den pågæl-dende betalingsrettighed ikke er aktiveret.

Det følger videre af artikel 42 i forordning 73/2009, at betalingsrettigheder, der ikke er blevet aktiveret i to år, overføres til den nationale reserve, med-mindre der foreligger force majeure eller usædvanlige omstændigheder.

Artikel 15, stk. 1, i gennemførelsesforordning 1120/2009 fastslår følgende:

” Medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, anses uudnyttede betalingsrettigheder for at være tilbageført til den nationale reserve dagen efter den dag, der er sidste frist for at ændre ansøgningen om en-keltbetaling i det kalenderår, hvor den periode, der er omhandlet i artikel 28, stk. 3, og artikel 42 i forordning (EF) nr. 73/2009, udløber. En betalingsrettig-hed anses for at være uudnyttet, hvis der ikke er bevilget nogen betaling for den pågældende rettighed i den periode, der er nævnt i første afsnit. Betalingsret-tigheder, som der ansøges om, og som ledsager et areal, jf. artikel 2, nr. 23, i forordning (EF) nr. 1122/2009, betragtes som udnyttet. Hvis det areal, der er

fastslået med henblik på enkeltbetalingsordningen, er mindre end det anmeldte areal, gælder nedenstående ved fastlæggelsen af, hvilke betalingsrettigheder der

skal tilbageføres til den nationale reserve, jf. artikel 42 i forordning (EF) nr. 73/2009:

a) det fastslåede areal tages i betragtning, således at der startes med de beta-lingsrettigheder, der har den højeste værdi

b) betalingsrettighederne med den højeste værdi lægges til dette areal først, efterfulgt af dem med den næsthøjeste værdi.”

Hvis Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 om underkendelse af arealer (bilag 1) opretholdes, har Sagsøger ApS ikke udnyttet de pågældende 12 betalingsrettigheder i 2012 og 2013. Spørgsmålet om gyldigheden af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse afhænger således direkte af ret-tens prøvelse af Landbrugsstyrelsens faglige skøn i afgørelse af 6. marts 2019, jf. ovenfor.

Hvis Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 opretholdes, er der der-for ingen tvivl om, at det følger direkte af forordning 73/2009, artikel 42, at de 12 betalingsrettigheder skal inddrages til den nationale reserve.

Sagsøger ApS har under skriftvekslingen anført, at der i støtteansøgningen for 2013 er taget forbehold for Sagsøger ApS' klage vedrørende støtten efter en-keltbetalingsordningen i 2012, og at Sagsøger ApS derfor bør have mulighed for at ændre rækkefølgen af, hvilke betalingsrettigheder der blev udnyttet

med støtteansøgningen for 2013. Sagsøger ApS mener derved, at forbeholdet skulle føre til, at Landbrugsstyrelsen – på trods af forordningens artikel 42 – ikke kan inddrage de 12 betalingsrettigheder, fordi Sagsøger ApS vil have æn-dret rækkefølgen af de udnyttede betalingsrettigheder.

Dette bestrides.

Det skal særligt fremhæves, at det efter artikel 15, stk. 1, i gennemførelses-forordning 1120/2009, er en direkte og automatisk følge af, at betalingsret-tigheder ikke er udnyttet inden for toårsfristen, at betalingsrettighederne inddrages. Bestemmelsen indeholder endvidere en stillingtagen til, hvordan der skal ske inddragelse af betalingsrettigheder, når der sker underkendelse af arealer.

Dermed opnår både landbrugerne og myndighederne på et objektivt grundlag klarhed over, hvilket betalingsrettigheder der er inddraget til den nationale reserve.

Et forbehold i en støtteansøgning kan naturligvis ikke ændre på dette, og det ville skabe betydelig uklarhed over, hvilke betalingsrettigheder der var udnyttet hvornår, og hvilke betalingsrettigheder der indgår i den nationale reserve.

Det bestrides desuden, at underkendelsen eller Sagsøger ApS' forbehold ud-gør ”usædvanlige omstændigheder” i forordning 73/2009, artikel 42’s for-stand.

Hertil kommer, at det stod Sagsøger ApS frit for ved støtteansøgningen for 2013 at have angivet, hvilke betalingsrettigheder der skulle anvendes først ved beregning af enkeltbetaling, jf. bekendtgørelse 29/2012, § 15, stk. 1.

Dette fremgik også af NaturErhvervsstyrelsens ”Vejledning om Enkeltbeta-ling 2012” , side 141, og ”Vejledning om Enkeltbetaling 2013” , side 82. Det er derfor ikke korrekt, når Sagsøger ApS i processkrift 2, side 5, sidste afsnit, an-fører, at problematikken ikke er omtalt i de dagældende vejledninger.

Sagsøger ApS kunne dermed blot have angivet, at de betalingsrettigheder, der ikke var udnyttet i 2012, skulle udnyttes først i 2013. Sagsøger ApS kunne der-med have undgået, at betalingsrettighederne blev inddraget til den natio-nale reserve, som følge af, at disse ikke var udnyttede i to år i træk. Det be-ror alene på Sagsøger ApS' egne forhold, at støtteansøgningen for 2013 ikke tog højde for dette.

…”

Parterne har under hovedforhandlingen nærmere redegjort for deres opfattelse af sagen.

Rettens begrundelse og resultat

Permanente græsarealer

Landbrugsstyrelsen har ved afgørelse af 6. marts 2019 underkendt dele af de markarealer, som Sagsøger ApS i 2013 havde ansøgt om støtte til efter enkelt-betalingsordningen. Landbrugsstyrelsen har som begrundelse for underkendel-sen anført blandt andet, at markarealerne ikke overholdt plantedækkekravene, hvorefter der skulle være mindst 50 procent græs eller andet grøntfoder.

En landbruger kunne i 2013 opnå støtte efter enkeltbetalingsordningen, hvis der var aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar, jf. artikel 34, stk. 1, i Rådets forordning nr. 73/2009. Efter forordningens artikel 34, stk. 2, litra a, for-stås støtteberettiget hektar som ethvert af bedriftens landbrugsarealer, som an-vendes til landbrugsaktivitet. Ved landbrugsaktivitet forstås efter samme for-ordnings artikel 2, stk. 1, litra c, produktion, avl eller dyrkning af landbrugspro-dukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til land-brugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand. Landbrugsareal er i samme forordnings artikel 2, stk. 1, litra h, defineret som areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller areal med perma-nente afgrøder.

Det følger af artikel 2, stk. 1, litra c, i Kommissionens forordning nr. 1120/2009, at permanente græsarealer, er arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år. Af samme bestemmelse fremgår, at der ved ”græs eller andet grøntfo-der” forstås alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlemsstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej).

Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Fiskeri (tidligere Miljø- og Fødevaremi-nisteriet) fastsatte ved dagældende bekendtgørelse nr. 29. af 18. januar 2012 om direkte støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen regler om støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen. Det følger af bekendtgørelsens § 11, stk. 1, at der ved græs forstås græsarter, der er egnet til afgræsning, hø, slæt eller ensilage. Af stk. 2 i samme bestemmelse fremgår, at der ved permanente græsarealer forstås arealer, der har været udlagt som græsarealer i mindst 5 år, og som under normale vejrforhold kan afgræsses eller høstes ved slæt i perio-den 1. juni til 31. august. Det fremgår videre af bestemmelsens stk. 4, at dele af markens overflade, hvor plantedækket for mere end halvdelens vedkommende

består af andre plantearter end græs og andet grøntfoder, ikke er støtteberetti-get, hverken som permanent græs eller græs i omdrift.

Det følger af retspraksis fra EU-domstolen, at medlemsstaterne kan træffe gen-nemførelsesforanstaltninger til en forordning, hvis de ikke hindrer dens di-rekte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, oghvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt medlemsstaterne vedden pågældende forordning, alt inden for grænserne af forordningens bestem-melser, jf. EU-domstolens dom af 21. december 2011 i sag C-316/10 (DanskeSvineproducenter), præmis 41, samt EU-domstolens dom af 12. april 2018 i sagC-541/16 (Kommissionen mod Danmark), præmis 28. En medlemsstat kanfastsætte nationale gennemførelsesforanstaltninger, selvom en forordning ikkeudtrykkeligt giver staterne beføjelse til at gøre det, jf. EU-domstolens præmis31 i sag C-541/16. Det forhold, at en bestemmelse er affattet med en generel el-ler upræcis ordlyd, udgør en indikation af, at der er behov for nationale gen-nemførelsesforanstaltninger, jf. EU-domstolens præmis 39 i sag C-541/16.

Efter ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra c, i forordning nr. 1120/2009 er der over-

ladt medlemsstaterne et skøn til at træffe gennemførelsesforanstaltninger. Gen-nemførelsesforanstaltningen, der fremgår af § 11 i bekendtgørelse nr. 29. af 18. januar 2012, præciserer forståelsen af bestemmelsen i forordningen og holder

sig derfor inden for det skøn, der er overladt medlemsstaterne. Gennemførel-

sesforanstaltningen har herefter hjemmel i forordningen. Landbrugsstyrelsens vurdering af, at dele af markarealerne ikke overholdt plantedækkekravene, hvorefter der skulle være mindst 50 procent græs eller andet grøntfoder, ligger derfor inden for forordningens rammer og fortolkningen heraf.

Den gennemførte kontrol

Af Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 fremgår, at den kontrol, der blev foretaget for ansøgningsåret 2013, blev gennemført ud fra ortofotos ved ad -ministrativ kontrol med henblik på at fastslå det støtteberettigede areal, og at kontrolresultaterne fra den fysiske kontrol i 2012 blev anvendt i det omfang, hvor en sammenligning af udviklingen i arealernes tilstand ud fra ortofotos fra 2012 til 2013 kunne understøtte vurderingen af arealernes tilstand i 2013.

Der er mellem parterne enighed om, at kontrol på stedet efter artikel 20, stk. 2, i forordning 73/2009, kan ske ved ortofotos.

Det kan efter Vidne 2's forklaring lægges til grund, at Landbrugsstyrel-sen gennem sammenligning af ortofotos fra flere år kan se, om markernes ud-tryk ændrer sig, og om der på en mark har været landbrugsmæssig aktivitet, herunder om marken er blevet slået eller afgræsset, ligesom styrelsen ved at sammenholde ortofotos med en tidligere kontrol kan se, om plantedækket har ændret sig fra det, der er observeret på kontroltidspunktet. Det kan videre efter

Vidne 2's forklaring lægges til grund, at Landbrugsstyrelsen ikke un-derkender et areal, hvis der er tvivl om opfyldelse af plantedækkekravet.

På baggrund af Landbrugsstyrelsens notat af 14. december 2020 om kvaliteten af ortofotos 2013 og Vidne 2's forklaring lægges det til grund, at de or-tofotos, som Landbrugsstyrelsen har anvendt, havde en bedre kvalitet end kræ-vet af EU-kommissionen.

Herefter og efter Landbrugsstyrelsens afgørelse af 6. marts 2019 lægges det til grund, at Landbrugsstyrelsen på baggrund af blandt andet ortofotos for kon-trolåret 2013 sammenholdt med ortofotos for det forudgående og efterfølgende år og kontrolresultatet for den fysiske kontrol i 2012, foretog et konkret skøn over de enkelte marker, og at dele af markerne 51, 37, 3-1, 31, 40, 36, 34, 41 og 42 blev underkendt på baggrund heraf.

På den anførte baggrund blev Landbrugsstyrelsens afgørelse ikke truffet under inddragelse af usaglige hensyn, og Landbrugsstyrelsen har derfor holdt sig in-den for rammerne af det lovlige skøn, hvorfor afgørelsen ikke er ugyldig.

Retten tager herefter Landbrugsstyrelsens påstand om frifindelse til følge.

Betalingsrettigheder

Sagsøger ApS tog i forbindelse med sin ansøgning om støtte for støtteåret 2013 forbehold for Sagsøger ApS' klage vedrørende støtteåret 2012. Land-brugsstyrelsen inddrog 12 af Sagsøger ApS betalingsrettigheder ved afgørelse af 12. september 2019, og Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede denne af-gørelse den 17. marts 2020.

Det følger af artikel 42 i forordning nr. 73/2009, at betalingsrettigheder, der ikke er blevet aktiveret i henhold til artikel 34 i to år, overføres til den nationale re-serve undtagen i tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder.

Af § 15, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 29. af 18. januar 2012 om direkte støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen, fremgår, at en landbruger i Fælles-skemaet kan angive hvilke betalingsrettigheder, der skal anvendes først ved be-regning af enkeltbetaling. Det fremgår af bestemmelsens stk. 2, at hvis en land-bruger ikke benytter sig af muligheden i stk. 1, bliver betalingsrettighederne med den højeste værdi anvendt først. Hvis flere betalingsrettigheder har samme værdi, vil de betalingsrettigheder, der dannede grundlag for udbetaling af en-keltbetaling det foregående år, blive anvendt først.

Uanset, at Sagsøger ApS ved ansøgningen i 2013 kunne have angivet, hvilke betalingsrettigheder, der skulle anvendes først, og dermed have anvendt de be-talingsrettigheder, der blev underkendt for støtteåret 2012, medfører

Sagsøger ApS' forbehold ved ansøgningen i 2013 ikke en vejledningspligt for Land-brugsstyrelsen. Retten har herved lagt vægt på, at Sagsøger ApS som profes-sionel erhvervsdrivende inden for landbrug burde have kendskab til reglerne for landbrugsstøtte, ligesom der forelå en af Landbrugsstyrelsen udarbejdet vej-ledning om støtte under enkeltbetalingsordning, herunder om udnyttelse af be-talingsrettigheder. Der foreligger derfor ikke usædvanlige omstændigheder, og Miljø- og Fødevareklagenævnet har været berettiget stadfæste Landbrugsstyrel-sens afgørelse om inddragelse af Sagsøger ApS' 12 betalingsrettigheder.

Retten tager herefter Miljø- og Fødevareklagenævnets påstand om frifindelse til følge.

Sagsomkostninger

Efter sagens udfald skal Sagsøger ApS betale sagsomkostninger til Land-brugsstyrelsen og Miljø-og Fødevareklagenævnet. Sagsomkostningerne fastsæt-tes efter sagens værdi, karakter, omfang og forløb til dækning af advokatudgift med 100.000 kr. Sagens værdi er ved stævningens indlevering oplyst til 30.000 kr., og sagsomkostningerne er fastsat over det interval, der er angivet i landsret-ternes vejledende satser, da sagen har været meget omfattende. Retten har her-ved særligt lagt vægt på, at der har været en betydelig skriftveksling, at Sagsøger ApS først frafaldt begæringen om præjudiciel forelæggelse ved hoved-forhandlingens begyndelse, og at sagen er behandlet efter retsplejelovens § 12, stk. 3. Beløbet indeholder moms, da det er oplyst, at Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke er momsregistreret.

THI KENDES FOR RET:

Sagsøgte, Landbrugsstyrelsen, frifindes.

Sagsøgte, Miljø- og Fødevareklagenævnet, frifindes.

Sagsøger ApS skal til Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet betale sagsomkostninger med 100.000 kr.

Beløbene skal betales inden 14 dage.

Sagsomkostningerne bliver forrentet efter rentelovens § 8 a.

Publiceret til portalen d. 19-03-2024 kl. 12:45

Modtagere: Advokat (H) Erik Høimark, Sagsøger ApS, Advokat (L) Rebecca Vikjær-Andresen, Sagsøgte Miljø- og

Fødevareklagenævnet, Sagsøgte Landbrugsstyrelsen

2. instans	Vestre LandsretVLR	DDB sags nr.: 483/24 Rettens sags nr.: BS-16715/2024-VLR	[IkkeAngivet]
1. instans	Retten i RandersRAN	DDB sags nr.: 484/24 Rettens sags nr.: BS-10717/2023-RAN	Anket

Sagen angår prøvelse af Landbrugsstyrelsens afgørelse om støtte under enkeltbetalingsordningen til Sagsøger ApS, samt prøvelse af, Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om inddragelse af 12 uudnyttede betalingsrettigheder hos Sagsøger ApS

Sagens oplysninger

Dom

Oplysning om appel

Øvrige sagsoplysninger