Dom
HØJESTERETS DOM
afsagt onsdag den 24. januar 2024
Sag BS-29747/2023-HJR
(2. afdeling)
Nymølle Stenindustrier A/S
(advokat Håkun Djurhuus)
mod
Faxe Kommune
(advokat Pernille Aagaard Truelsen)
Biintervenient til støtte for Nymølle Stenindustrier A/S:
Dansk Industri
(advokat Håkun Djurhuus)
Biintervenient til støtte for Faxe Kommune:
Kommunernes Landsforening
(advokat Pernille Aagaard Truelsen)
I tidligere instanser er afsagt dom af Retten i Næstved den 16. juli 2021 (BS-1323/2020-NAE) og af Østre Landsrets 16. afdeling den 14. oktober 2022 (BS-30324/2021-OLR).
I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs, Jan Schans Christensen, Rikke Foersom og Mohammad Ahsan.
Påstande
Appellanten, Nymølle Stenindustrier A/S, har påstået stadfæstelse af byrettens dom om, at Faxe Kommunes afgørelse af 27. november 2019 er ugyldig.
Indstævnte, Faxe Kommune, har påstået stadfæstelse af landsrettens dom.
2
Supplerende sagsfremstilling
I en rapport af 1. marts 2012, der er udarbejdet af COWI om Landsby 1 graveom-råde – og som udgør et bilag til et høringssvar fra beboerne i og omkring Landsby 1 vedrørende forslag til råstofplan for Region Sjælland 2012-2023 – anføres bl.a. følgende:
” Det fremgår af råstofplanudkastet, at Natura-2000 områd e t, Mose, er beliggende ca . 1 km vest for graveområd e t. MoseMoseMose e r
endvidere fredet på grundlag af de botaniske kvalit e t e r.
Der er risiko for, at NATURA 2000 - området Mose kan blive påvirket væsentligt, hvilket vil være i strid med habitatdirektivet.
Mose er en højmose med EF-habitatbeskyttelse, og skal ifølge Natura 2000-planen for området bl.a. sikres en forbedret hydrologi.
Højmoser er i høj grad afhængig af det regnvand, der strømmer til om-
rådet fra oplandet. Ved at bortgrave større partier i oplandet til mosen, vil man højst sandsynligt påvirke vandspejlet i mosen negativt. Både ved at ændre på tilstrømningen af regnvand samt ved at påvirke det terrænnære grundvandsspejl.”
Af Råstofplan for Region Sjælland 2012-2023 af 1. januar 2012 fremgår bl.a.:
”Graveområder
I graveområderne er der en veldokumenteret forekomst af råstoffer, og råstofindvinding prioriteres i udgangspunktet over andre interesser. Regionen har ved udlægget af graveområde foretaget en overordnet af-vejning af interesserne i området, mens kommunen herefter foretager den endelige interesseafvejning i forbindelse med de enkelte ansøgnin-ger om gravetilladelse.
…
Ressourceudnyttelse
Råstofforekomsten skal så vidt muligt udnyttes over og under grund-vandsspejlet, ligesom den skal oparbejdes optimalt. Kommunen kan give tilladelse til indvinding under grundvandsspejl på baggrund af en konkret vurdering.
Retningslinje 4 - Ressourceudnyttelse
Råstofferne skal udnyttes og oparbejdes optimalt, såvel over som under grundvandspejlet, i overensstemmelse med deres kvalitet.”
I Plejeplan for Mose 2014-2019 af 1. januar 2014 anføres bl.a.:
”1. Indledning
3
Mose er beliggende i Område 2 vest for Landsby 1 under Gods. Mosen er beliggende på Matrikel nr. 3, Landsby 2. Mose er fredet og tillige beliggende i et Natura 2000-område (…).
…
I overensstemmelse med fredningen, den statslige Natura 2000-plan samt den fælles statslige og kommunale Natura 2000-handleplan, har kommunen og lodsejer ønsket, at der udarbejdes nærværende plejeplan for en del af Mose. Plejeplanen dækker ca. 1,8 ha ud af det areal, der er indeholdt i fredningen (…).
4. Behov og formål med pleje af Mose
Behov
…
”Uhensigtsmæssig hydrologi” er i planerne og seneste basisanalyse li-geledes nævnt som en trussel. En tørrere tørv vil normalt indebære, at tilgroningen med vedplanter accelererer. Såfremt der finder en udtør-ring af tørvelegemet sted, vil dette betyde, at omsætningen af tørven øges med frigivelse af næringsstoffer og sætning af tørven til følge.
En tilgroning med vedplanter i et moseområde indebærer en forøget transpiration fra mosen. ”Fuldvoksne” træer af eksempelvis Birk, Ask m.m. kan forbruge op til 300 liter vand i døgnet. Væsentlige dele af de tilgroede dele fremstår i dag tørre, men årsagssammenhængen er ikke umiddelbart indlysende: er arealerne tørre, fordi de er tilgroede eller er de groet til, fordi de oprindeligt var mere tørre end omgivende arealer?
I de tilfælde, hvor vegetationsdækket ikke vil holde sig flydende ved en hævet vandstand (= øget tilbageholdelse) kan det indebære en over-svømmelse af vegetationen. Dette kan betyde en væsentlig negativ på-virkning af levestedet for såvel Mygblomst som Kær-Gittermos.
Det vurderes derfor hensigtsmæssigt, at plejen i Mose sker eta-pevis, således effekten af de enkelte plejeindgreb kan evalueres. Det for-modes, at en rydning af vedplanter på og omkring de lysåbne områder vil have en positiv effekt på mosens hydrologi.
Nærværende plejeplan vil derfor alene omhandle rydning. Vurderes der fortsat at være problemer med mosens hydrologi, må dette rejses i forbindelse med en fremtidig plejeplan og ændring af fredningen.”
Af Råstofplan for Region Sjælland 2016-2027 af 1. december 2016 fremgår bl.a.:
4
”Retningslinjer for ressourcebeskyttelse og -udnyttelse Råstofplanen indeholder to retningslinjer for ressourcebeskyttelse og
-udnyttelse: Retningslinje 4 og 5. Formålet er at sikre, at der også i frem-tiden er arealer, hvor der kan indvindes råstoffer, og at råstofressour-cerne udnyttes mest muligt.
…
Retningslinje 5
Råstofferne udnyttes og oparbejdes optimalt, såvel over som under grundvandsspejlet, medmindre hensyn til andre interesser taler afgø-rende imod.
Der skal så vidt muligt ske gennemgravning af skel mellem gravearea-ler, der udnyttes af forskellige firmaer eller på forskellige tidspunkter.”
I Natura 2000-handleplan 2016-2021 for Mose, der er dateret den 1. ja-nuar 2017, anføres bl.a.:
”Resumé
Dette lille Natura 2000-område består af habitatområde H140. Det er 13,6 ha. og udgøres af den fredede Mose beliggende i Område 2 ved By. Mosen har oprindeligt været en tørvedannende høj-mose, men efter tidligere tiders tørvegravning fremstår den i dag som en mosaik af forskellige mosetyper og er levested for en række sjældne planter og dyr. Mose er privatejet.
…
Prioritering af den forventede indsats
…
Kommunen vil igennem hele planperioden have særlig fokus på:
• Færdiggørelse og sikring af indsats fra planperioden 2009-2015
• Sikring af robusthed og sammenhæng i naturen
• Sikring af hensigtsmæssig naturpleje på lysåbne naturtyper m.h.t. hydrologi, drift og pleje.
…
Bilag 2: Indsatsprogram og sammendrag af den statslige Natura 2000-plan
Overordnet målsætning for Natura 2000-området
5
Det overordnede mål for Natura 2000-område 159 er:
…
• Områdets økologiske sammenhæng og robusthed (dets økologiske integritet) sikres som helhed i form af en hensigtsmæssig drift og hydrologi, lav næringsstofbelastning samt gode etablerings- og spredningsmuligheder for arterne.”
Region Sjælland gennemførte i 2018 to høringer vedrørende ansøgning om rå-stofindvinding på Adresse 1, 4682 Område 1, i Faxe Kommune. I regionens høringsnotat af 1. maj 2019, der bl.a. opsummerer indholdet af de høringssvar, som regionen modtog i forbindelse med de to høringer, hedder det bl.a.:
”Værdiforringelser, skader på naboejendom og økonomisk kompensation
…
En række høringssvar udtrykker bekymring for, at værdien af nabo-ejendommene falder (30-35 % er nævnt), og der vil også komme fal-dende lejeindtægter, hvis der skal indvindes råstoffer.
…
Region Sjællands bemærkninger
Vurdering af eventuelle værdiforringelser og økonomisk kompensation skal ikke indgå i miljøkonsekvensrapporten. Begrundelsen er, at plan-lægning for og tilladelse til råstofindvinding i udgangspunktet er erstat-ningsfri regulering. Region Sjælland har ikke kompetence til at gå i dia-log om økonomisk kompensation, så længe der ikke er tale om ekspro-priation. Eventuelle spørgsmål om erstatning for økonomisk tab er et privatretligt forhold mellem indvinder og naboer.
Også spørgsmålet om tidligere lodsejers tilbagekøbsret til området er et privatretligt forhold.
Det fremgår af Miljø- og Fødevareministeriets udkast til ny VVM-vej-ledning, jf. høringsportalen den 26/10-18, at en evt. miljøundersøgelse ikke omfatter selve den værdimæssige indvirkning på de materielle go-der. Der kan ikke kræves en vurdering af, om projektet vil påvirke vær-dien af fast ejendom og i givet fald hvor stor en eventuel op- eller ned-gang anslås at være. Beskrivelsen af indvirkningen kan kun være en un-dersøgelse af de miljømæssige indvirkninger på de materielle goder.
Der vil derfor ikke blive gået nærmere ind i værdispørgsmålet i sig selv. Det er dog regionens vurdering, at der kan ske et fald i værdien af na-boejendomme under selve indvindingen, mens værdien kan stige, når
6
området er efterbehandlet, særligt hvis efterbehandlingen resulterer i et område med sø og natur.
Regionen vurderer tilsvarende, at det ikke er en væsentlig miljømæssig parameter, hvordan Faxe Kommunes økonomi påvirkes” .
Af Region Sjællands brev af 21. juni 2019 vedrørende Nymølle Stenindustriers udkast af 7. maj 2019 til en miljøkonsekvensrapport fremgår bl.a.:
”Bemærkninger til udkast til Miljøkonsekvensrapport i forbindelse med ansøg-ning om tilladelse til indvinding af råstoffer på Adresse 1 i Landsby 1, Faxe Kommune
…
Grundvand og overfladevand
Faxe Kommunes bemærkninger
•Nærliggende naturområder feks. dem i syd- sydøst for det ansøgte graveområde er ikke vurderet i forhold til den beregnede sænk-ning. Hvis man ønsker at bruge argumentationen om, at der ikke er nogen hydraulisk kontakt, skal der fremlægges yderligere doku-mentation herfor.
•Er den angive naturlige årstidsvariation af vandspejlet på 1.5 meter repræsentativt for de forskellige § 3 områder.
•Der mangler en konkret vurdering af den beregnede grundvands-sænknings indflydelse på Mose. Selv en mindre sænkning vil kunne have betydning for vandtrykket og føre til en påvirkning dette område på grund naturtyperne rigkær og hængesæk.
•Miljøkonsekvensrapporten forholder sig ikke til nærliggende mark-boringer
•Grundlaget for beregningen af sænkningen mangler i Miljøkonse-kvensrapporten
•Der er en del dræn på Matrikel nr. 2. De bør være opmæksomme på, at de kan aflede fra andre markområder.
Region Sjællands bemærkninger og vurderinger
Der ønskes en dybere redegørelse for de hydrauliske forhold. Beskrivel-serne af hvorfor der ikke vurderes at være hydraulisk kontakt mellem de sandlag der ønskes indvundet råstoffer fra, og hhv. det primære grundvandsmagasin samt det sekundære grundvandsmagasin der blandt andet udgør Mose, forekommer mangelfulde.
Blandt andet beskrives det, at der ikke findes brugbare pejlinger. De geologiske beskrivelser og profiler alene, udelukker ikke hydraulisk kontakt mellem magasinerne, hverken det primære eller flere sekun-
7
dære. De få beskrevne pejlinger peger tværtimod på, at der kan være hydraulisk kontakt mellem de nærmest omkringliggende områder.
Således skal miljøkonsekvensrapporten indeholde enten en grundigere beskrivelse af hvorfor det vurderes, at der ikke er hydraulisk kontakt, eller også skal rapporten redegøre for hvorfor denne vurdering kan an-vendes uden at have de nødvendige tilgængelige data.
De kumulative forhold for indvinding under grundvandsspejl skal be-skrives yderligere. Der er ikke lavet vurderinger eller beskrivelser af de øvrige indvendinger der er for området, hvorfor det formodes at der ikke kan foretages en tilstrækkelig vurdering af de kumulative forhold.
I afgrænsningsnotatet er det specifikt beskrevet, at der ønskes en under-søgelse af om der er risiko for sætningsskader eller anden påvirkning på nærliggende funderede bygninger i forbindelse med indvinding un-der grundvandsspejl. Miljøkonsekvensrapporten skal således indeholde en beskrivelse og vurdering af dette.
Samtidig skal miljøkonsekvensrapporten indeholde en beskrivelse af mulige afværgeforanstaltninger i forbindelse med at sikre ikke kun drikkevandsinteresser og private boringer (inkl. markboringer) men også den følsomme natur der kendetegner blandt andet Mose. En afværgeforanstaltning kan være monitering af vandspejlet i Mose. Region Sjælland overvejer at fastsætte vilkår om moniteringspro-gram forud for igangsættelse af indvinding, samt under indvinding, i forhold til Mose, som en del af afværgemuligheden, idet det ikke vurderes muligt ud fra de fremsendte data at redegøre for de hy-drauliske egenskaber for magasinerne, herunder eventuel hydraulisk kontakt. Afværgeforanstaltninger kan også være begrænsning i indvin-ding under grundvandsspejl i perioder med mere sårbart grundvands-spejl.”
Af SWECOs notat om grundvand af 5. juli 2019, der var et bilag til Nymølle Stenindustriers miljøkonsekvensrapport af 15. august 2019, fremgår bl.a.:
”3.1. Påvirkning
…
3.1.3. Kortlagte Naturværdier
Værdikortlagte naturområder i nærheden af det ansøgte område, frem-går af figur 2-10.
8
Omkring 1,2 km vest for den vestlige afgrænsning af det ansøgte grave-område, findes Mose, der er et registreret Natura 2000 område. Området er en tidligere højmose, hvor der er gravet tørv.
Med baggrund i de foretagne teoretiske beregninger af påvirkningen fra gravningen under grundvandsspejlet, er de teoretisk beregnede sænkning i denne afstand meget mindre end den naturlige årlige sving-ning i grundvandsspejlet, og den reelle påvirkning vil næppe være regi-strerbar. Herudover er højmoser generelt ikke følsomme overfor varia-tioner i grundvandsstand, og desuden er området ved Mose drænet. Det vurderes derfor, at der ikke vil ske væsentlig påvirkning af Mose, som følge af gravningen under grundvandsspejlet.
…
4. Sammenfatning
…
Natura 2000 området ved Mose vil ikke blive påvirket, og der vil ikke ske påvirkning af grundvandsfølsom natur og vådområder i nærheden af den planlagte grusgrav.
Der vil heller ikke ske påvirkning af almene og ikke-almene vandforsy-ninger, mark vanding eller anden indvinding i området.”
I et notat fra Rambøll af 8. oktober 2019 til Faxe Kommune om udkast til afgø-relse om grundvandssænkning fremgår bl.a.:
”Tilladelse til grundvandssænkning i forbindelse med indvinding af 100.000 m3 sand og grus pr. år under grundvandsspejl ved Område 1.
…
Tilladelserne meddeles på følgende vilkår.
…
4. Der må ikke være hydraulisk forbindelse mellem gravesø og de om-kringliggende søer, moser, enge og vandløb, herunder dræn.
…
Påvirkning af vandspejl
Nymølle Stenindustrier A/S har estimeret påvirkninger af det terræn-nære grundvandsspejl i forbindelse med udgravning under grund-vandsspejl. Beregninger er foretaget efter metode fremlagt af Miljøsty-relsen. Til beregningerne er der anvendt en hydraulisk ledningsevne og porøsitet i sand og grus magasinet som blev anvendt i grundvandskort-lægningen af Køge Nord kortlægningsområde fra 2005. Det er bemær-
9
ket at den hydrauliske ledningsevne brugt i beregninger er lidt høje, på 1 x 10-3 m/sek, men ikke urealistisk. I en grundvandsmodel opstillet for grundvandskortlægning i 2017 har det terrænære sand- og gruslag en kalibreret hydraulisk ledningsevne på 1,9 x 10-4 m/sek.
For Faxe Kommune har Rambøll foretaget en kontrol af beregningen af påvirkning af vandspejlet præsenteret i Miljøkonsekvensrapporten. Re-sultaterne kan genskabes, men det skal bemærkes, at der i Miljøkonse-kvensrapporten er præsenteret en grundvandssænkning fra midten af gravesøen i stedet for fra kanten af gravesøen, se Figur 1. Dermed er den beregnede grundvandssænkning lidt mindre end sænkningen af-rapporteret i Miljøkonsekvensrapporten.
…
Påvirkning af naturområder:
Der ligger et § 3-beskyttede overdrev blot 50 m fra udgravningsområ-det. Men ligesom for vandløbet, ligger grundvandsspejlet mere end 5 m u.t. Derudover, ligger der en § 3-beskyttede mose og vandhul ca. 200 m sydøst for graveområde. Ifølge jordartskortet, ligger mosen og vandhul-let ovenpå moræneller. Mosen ligger i kote 45 m hvorimod grund-vandsspejlet i sand- og gruslag ligger på i 32 m. Dermed er der ikke hy-draulisk kontakt mellem de beskyttede områder og sand- og grusmaga-sinet.
Omkring 700 m nordvest for graveområdet ligger en § 3-beskyttet sø, mose og overdrev. De beskyttede områder [ligger] tilstrækkeligt langt fra graveområdet til, at der ikke vil registreres en sænkning i grund-vandsspejlet i forbindelse med udgravning. Dermed vil der hellere ikke være en påvirkning af de beskyttede områder.
…
Samlet vurdering
Faxe Kommune vurderer, at der kan meddeles tilladelse til midlertidig grundvandssænkning (§ 26) og tilladelse til indvinding af overflade-vand til støvbekæmpelse (§ 20) med de vilkår som er beskrevet i denne tilladelse. Indvindingen vurderes at være natur- og miljømæssig for-svarlig, og vil ikke påvirke indvindingsinteresser vedrørende grund-vand.”
Anbringender
Nymølle Stenindustrier A/S har anført navnlig, at Faxe Kommunes Teknik- og
Miljøudvalg ved behandlingen af sagen den 30. oktober 2019 og ved kommu-nens efterfølgende afgørelse af 27. november 2019 tilsidesatte det forvaltnings-retlige saglighedskrav ved at træffe en usaglig afgørelse om afslag på gravetilla-
10
delse i henhold til vandforsyningslovens § 26. Retsvirkningen heraf er, at afgø-relsen er ugyldig.
På tidspunktet for udvalgets behandling af sagen den 30. oktober 2019 forelå der intet sagkyndigt grundlag for en antagelse om, at der skulle foreligge risici for væsentlig påvirkning af eller risici for skadelig påvirkning af Mose. Faxe Kommune handlede således i direkte modstrid med alle sagkyndige vur-deringer, og kommunens politiske flertal i udvalget tilsidesatte trods mangel på sagkundskab de mange sagkyndige miljøvurderinger, herunder en ekstern vur-dering fra Rambøll, som kommunen selv havde indhentet. Kommunens politi-ske flertal trodsede desuden kommunens tekniske forvaltnings indstilling til af-gørelse i sagen.
Faxe Kommunes afgørelse af 27. november 2019 opfylder ikke begrundelseskra-vene i forvaltningslovens § 22 og § 24, stk. 1 og 2. Retsvirkningen heraf er, at af-gørelsen er ugyldig.
Afgørelsen henviser således ikke til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Afgørelsen henviser alene til vandforsyningslovens § 1 og § 2 som grundlag for afgørelsen. Den materielle specialbestemmelse i vandforsyningslo-vens § 26, der udgør ansøgningsgrundlaget, nævnes ikke. Hertil kommer, at af-gørelsen ikke angiver ”de hovedhensyn, der har været bestemmende for skøns-udøvelsen” , jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. Afgørelsen indeholder reelt ikke nogen begrundelse for afslaget på gravetilladelse.
Endvidere efterlever afgørelsen ikke kravet i forvaltningslovens § 24, stk. 2, om, at begrundelsen om fornødent skal indeholde en kort redegørelse for de oplys-ninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig be-tydning for afgørelsen.
Udvalgsmedlemmet Vidne 3, hvis stemme var udslagsgivende for Faxe Kommunes afgørelse i sagen, var inhabil og kunne derfor ikke medvirke i sa-gens behandling, jf. forvaltningslovens § 3. Retsvirkningen heraf er ugyldighed. Der foreligger konkret væsentlighed, om end konkret væsentlighed ikke nød-vendigvis er en forudsætning for ugyldighedsvirkningen, jf. eksempelvis UfR 1999.689 Ø.
Vidne 3 og hans samlever ejer fem ejendomme i kort afstand fra det mu-lige graveområde. I et høringssvar har han givet udtryk for, at han frygtede for en drastisk påvirkning af familiens økonomi. Han har således givet udtryk for en særlig interesse i sagens udfald. Hans stærke ordvalg i høringssvaret og hans aktiviteter som aktiv modstander af etablering af råstofindvinding udgør om-stændigheder, som er egnede til at vække tvivl om hans upartiskhed.
11
Faxe Kommune har anført navnlig, at landsretten med rette har fundet, at der
ikke er grundlag for at fastslå, at kommunen har udøvet et skøn, der hvilede på usaglige hensyn ved afgørelsen af 27. november 2019.
Der er foretaget en skønsmæssig afvejning af de forskellige konkrete omstæn-digheder oplyst under ansøgningssagen sammenholdt med hensynene nævnt i vandforsyningsloven og dennes forarbejder. De konkrete omstændigheder om-fatter navnlig usikkerheden vedrørende Mose, hvor Faxe Kommune gentagne gange forgæves efterspurgte en konkret vurdering af den beregnede grundvandssænknings indflydelse på mosen.
Kommunens kontrolberegninger, der blev foretaget af Rambøll, ændrede ikke ved, at der fortsat ville være en risiko for påvirkning af bl.a. Mose, hvis ansøgningen om grundvandssænkning blev imødekommet. Der henvises bl.a. til forklaringerne fra centerchef Vidne 5 og udvalgsformand Vidne 1 samt udvalgsmedlem Vidne 2.
Det forhold, at udvalget som politisk forvaltningsorgan er sammensat af valgte lokalpolitikere uden særlig fagkundskab, indebærer ikke i sig selv en formod-ning for varetagelse af usaglige hensyn i alle tilfælde, hvor forvaltningens be-grundede indstilling ikke bliver fulgt.
Landsretten har med rette fundet, at der ikke er grundlag for at anse kommu-nens afgørelse af 27. november 2019 for utilstrækkeligt begrundet. Det fremgår af beslutningsprotokollen fra udvalgsmødet den 30. oktober 2019 i Teknik- og Miljøudvalget, at afgørelsen er begrundet i hensynet til bevarelse af den nuvæ-rende tilstand for hydrologien og i hensynet til Mose. Nymølle Stenin-dustrier har således været fuldt ud bekendt med de hovedhensyn, der ligger bag afgørelsen. Hertil kommer bl.a., at vandforsyningslovens § 26 er nævnt i af-gørelsen.
Udvalgsmedlemmet Vidne 3 kan ikke anses for at have en sådan særlig personlig eller økonomisk interesse i udfaldet af den omhandlede sag, at han var inhabil.
Region Sjælland modtog 73 høringssvar i forbindelse med regionens behand-ling af Nymølle Stenindustriers ansøgning. Nymølle Stenindustrier har særligt hæftet sig ved, at det af Vidne 3 og hans samlevers høringssvar til regio-nen fremgår, at ”ændringer vil påvirke vores families økonomi drastisk” . Der er tale om én sætning i et høringssvar, der i første række angik andre almene ind-vendinger vedrørende bl.a. mulige spørgsmål om forurening af jord, støjgener, dyreliv og drikkevandsressourcer. Sætningen fremstår i øvrigt mere eller min-dre tilfældig og er ikke underbygget af noget relevant faktum.
12
Den omstændighed, at en lokalpolitiker selv bliver berørt af en politisk beslut-ning eller udviser politisk interesse i en bestemt sag, er ikke ensbetydende med, at vedkommende har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens ud-fald.
Vidne 3 berøres ikke væsentligt anderledes end de andre lodsejere i nær-heden af graveområdet. Hertil kommer, at Vidne 3's høringssvar ikke an-går den afgørelse, som han har deltaget i behandlingen af i Faxe Kommune.
Hvis Vidne 3 overhovedet kan anses for at have en særlig økonomisk in-teresse, kan der højest være tale om en meget svag økonomisk interesse i for-hold til kommunens afgørelse, som ikke var afgørende for regionens afgørelse om råstofindvinding.
At Vidne 3 ikke har haft en særlig personlig eller økonomisk interesse i kommunens afgørelse om midlertidig grundvandssænkning, understøttes i øv-rigt af, at det var udvalgets formand, Vidne 1, der stillede forslaget om afslag på ansøgningen om midlertidig grundvandssænkning.
Afslaget på midlertidig grundvandssænkning skal i øvrigt ses i lyset af, at kom-munen lige siden regionens råstofplanlægning for området, der begyndte i 2012, har været bekymret for og afgivet kritiske høringssvar vedrørende Mose.
Hvis Vidne 3 var inhabil, ville inhabiliteten være konkret uvæsentlig, så-ledes at den ikke ville kunne medføre afgørelsens ugyldighed. Dette er en følge af kommunestyrelseslovens § 11, stk. 3, hvorefter beslutninger træffes ved stem-meflertal, hvor intet særligt er bestemt. Ved stemmelighed betyder det, at for-slag, hvorved retstilstanden ændres, ikke kan vedtages, men bortfalder. Det ville således ikke have haft nogen betydning for afgørelsen, hvis Vidne 3 på grund af inhabilitet ikke havde deltaget i sagens behandling.
Højesterets begrundelse og resultat
Sagens baggrund og problemstillinger
Faxe Kommune afslog den 27. november 2019 Nymølle Stenindustrier A/S’ an-søgning om tilladelse til midlertidig grundvandssænkning i forbindelse med mulig indvinding af sand og grus under grundvandsspejlet i Landsby 1 graveom-råde.
Sagen angår, om den nævnte afgørelse er ugyldig. Spørgsmålet er, om afgørel-sen er usaglig, om den er mangelfuldt begrundet, eller om Vidne 3, der som medlem af kommunens Teknik- og Miljøudvalg deltog i behandlingen af sagen, var inhabil.
13
Afgørelsens saglighed og begrundelsen
Det fremgår af kommunens afgørelse af 27. november 2019, at afslaget på at give tilladelse til midlertidig grundvandssænkning var truffet i medfør af vand-forsyningslovens § 26, jf. § 1 og § 2. Afslaget blev begrundet med, at ”Faxe Kommune ønsker at bevare den nuværende tilstand for hydrologi og kvalitet af grundvand. Kommunen vil derfor ikke tillade aktiviteter, der indebærer en ri-siko for hydrologien og kvaliteten af grundvandet” . I afgørelsen er der henvist til, at Nymølle Stenindustriers ansøgning havde været behandlet på et møde i kommunens Teknik- og Miljøudvalg. I mødets beslutningsprotokollat af 30. ok-tober 2019, som Nymølle Stenindustrier var bekendt med, da afgørelsen blev meddelt den 27. november 2019, er de nævnte hensyn også anført, og der er yderligere henvist til ”det nærliggende Natura 2000 område og de store vand-indvindingsområder” .
Højesteret finder, at de anførte hensyn er saglige, idet hensynet til miljøbeskyt-telse og naturbeskyttelse skal indgå ved administrationen af vandforsyningslo-ven, jf. lovens § 2.
Spørgsmålet er herefter, om kommunen havde fornødent grundlag for i afgørel-sen af 27. november 2019 at lægge vægt på en risiko for hydrologien (vandets bevægelser) og kvaliteten af grundvandet i Mose.
Det fremgik af det materiale, der forelå, da kommunen traf afgørelse i sagen, at Mose er et særligt naturområde, der er følsomt over for ændringer i hy-drologien. Endvidere fulgte det af materialet, at en råstofindvinding i Landsby 1 graveområde indebar en vis risiko for hydrologien og kvaliteten af grundvan-det i Mose.
På den anførte baggrund tiltræder Højesteret, at Faxe Kommunes afgørelse af 27. november 2019 ikke er usaglig.
Endvidere tiltræder Højesteret af de grunde, som landsretten har anført, at der ikke er grundlag for at anse kommunens afgørelse for mangelfuldt begrundet. Det, som Nymølle Stenindustrier har anført for Højesteret, kan ikke føre til et andet resultat.
Inhabilitet
Spørgsmålet om inhabilitet angår, om Vidne 3 var inhabil, da han deltog i kommunens behandling af Nymølle Stenindustriers ansøgning om tilladelse til midlertidig grundvandssænkning.
Vidne 3 var medejer af nogle ejendomme, der lå placeret i kort afstand fra det mulige graveområde. Han boede der ikke selv. Han var desuden med-underskriver af et høringssvar til Region Sjælland, som blev afgivet i sidste kvartal af 2018. Høringssvaret indeholdt en række generelle argumenter imod
14
at give tilladelse til råstofindvinding i medfør af råstofloven, herunder vedrø-rende jordforurening, drikkevandsressourcer, grundvandsbeskyttelse og trafi-kale forhold. Høringssvaret indeholdt også et afsnit om påvirkning af kommu-nens borgeres økonomi, hvis regionen gav gravetilladelse, og her var afslut-ningsvis anført: ”Ændringer vil påvirke vores families økonomi drastisk” .
Nymølle Stenindustrier har med henvisning til bl.a. Vidne 3's medejer-skab af ejendommene og udsagnet i høringssvaret om påvirkning af familiens økonomi gjort gældende navnlig, at han på grund af sin privatøkonomiske inte-resse i sagen var inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og nr. 5.
Efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, er den, der virker inden for den offent-lige forvaltning, inhabil, hvis vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald. Alene en individuel interesse, der har en vis styrke, kan medføre inhabilitet.
Der foreligger ikke inhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, jf. stk. 2, hvis der ikke er grundlag for at antage, at den pågældende interesse indebærer fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Dette beror på en konkret bedømmelse, hvori indgår bl.a. en vurdering af inte-ressens karakter og styrke samt forvaltningsorganets og afgørelsens karakter.
Højesteret finder, at der ved vurderingen af, om Vidne 3 var inhabil, må lægges vægt på, at han ikke var direkte eller individuelt berørt af kommunens afgørelse, og at det som omtalt af landsretten på daværende tidspunkt var usik-kert, om ejendommenes værdi ville falde, hvis regionen senere måtte give tilla-delse til råstofindvinding, jf. herved Region Sjællands høringsnotat af 1. maj 2019. Hertil kommer, at der var tale om en afgørelse truffet af en mindre kom-mune, hvor spørgsmål om anvendelsen af konkrete arealer må forventes jævn-ligt at kunne berøre kommunalbestyrelsens medlemmer i større eller mindre grad.
Højesteret finder på denne baggrund, at Vidne 3 ikke på grund af med-ejerskabet af ejendommene havde en særlig økonomisk interesse i sagen, jf. for-valtningslovens § 3, stk. 1, nr. 1.
At det i høringssvaret til regionen var anført, at en tilladelse til indvinding af rå-stoffer ”vil påvirke vores families økonomi drastisk” , kan under de anførte om-stændigheder ikke føre til en anden vurdering.
Højesteret finder, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at der i øv-rigt forelå omstændigheder, som var egnede til at vække tvivl om Vidne 3's upartiskhed, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. Ved vurderingen af udsagnet i høringssvaret til regionen om, at familiens økonomi ville blive påvir-ket drastisk, må der lægges vægt på, at høringssvaret som nævnt navnlig inde-
15
holdt en række generelle argumenter imod at give tilladelse til indvinding af rå-stoffer, og at udsagnet om familiens økonomi ikke var nærmere underbygget. Hertil kommer, at høringssvaret blev sendt til regionen som led i regionens be-handling af Nymølle Stenindustriers ansøgning om tilladelse til råstofindvin-ding og ikke til kommunen i forbindelse med behandlingen af sagen om grund-vandssænkning.
Konklusion og sagsomkostninger
Højesteret stadfæster landsrettens dom, således at Faxe Kommune frifindes.
Efter sagens karakter, omfang og værdi finder Højesteret, at Nymølle Stenindu-strier i sagsomkostninger for Højesteret skal betale 150.000 kr. til Faxe Kom-mune til dækning af advokatudgift.
THI KENDES FOR RET:
Landsrettens dom stadfæstes.
I sagsomkostninger for Højesteret skal Nymølle Stenindustrier A/S betale 150.000 kr. til Faxe Kommune.
Sagsomkostningsbeløbene skal betales inden 14 dage efter denne højesterets-doms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.
Publiceret til portalen d. 24-01-2024 kl. 12:00
Modtagere: Advokat (H) Pernille Brandhøj Truelsen, Advokat (H) Håkun Djurhuus