Dom
HØJESTERETS DOM
afsagt torsdag den 29. august 2024
Sag BS-24837/2024-HJR
(1. afdeling)
Repatriate the Children - Denmark som mandatar for
Værge 2 som værge for Appellant 3
(advokat Christian Dahlager, beskikket)
mod
Udenrigsministeriet
(advokat Rass Holdgaard)
Biintervenient til støtte for Repatriate the Children - Denmark som mandatar for Værge 2 som værge for Appellant 3:
Institut for Menneskerettigheder
(selv)
I tidligere instanser er afsagt dom af Københavns Byret den 16. december 2022 (BS-36364/2021-KBH) og af Østre Landsrets 7. afdeling den 29. januar 2024 (BS-1910/2023-OLR).
I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Hanne Schmidt, Kurt Rasmussen, Lars Apostoli, Rikke Foersom og Peter Mørk Thomsen.
Påstande
Appellanten, Repatriate the Children – Denmark som mandatar for Værge 2 som værge for Appellant 3, har nedlagt påstand om, at Udenrigsmi-nisteriets afgørelse af 18. maj 2021 ændres, således at Appellant 3 tilbydes evakuering sammen med sin mor, Værge 2. Appellanten har subsidiært nedlagt påstand om, at Udenrigsministeriets afgørelse ophæves som ugyldig, og sagen hjemvises til ny behandling i ministeriet.
Indstævnte, Udenrigsministeriet, har påstået stadfæstelse.
Anbringender
Repatriate the Children – Denmark som mandatar for Værge 2 som værge
for Appellant 3 har gentaget sine anbringender for landsretten, dog således
at anbringenderne vedrørende Traktaten om Den Europæiske Unions Funk-tionsmåde artikel 20 og 21, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 og Børnekonventionen er frafaldet.
Udenrigsministeriet har i det væsentlige gentaget sine anbringender for landsretten.
Institut for Menneskerettigheder har som biintervenient til støtte for appel-lantens påstande tilsluttet sig appellantens anbringender for Højesteret.
Højesterets begrundelse og resultat
Sagens baggrund og problemstilling
Appellant 3 blev født Dato 4 2016 i Syrien. Han er barn af Værge 2 og en nu afdød mand, som efter det oplyste havde tilknytning til Islamisk Stat. Han har siden foråret 2019 været tilbageholdt i først Område 2-lejren og derefter i Område 1-lejren i det nordøstlige Syrien sammen med sin mor. Appellant 3 er efter ind-fødsretslovens § 1, stk. 1, dansk statsborger.
Appellant 3's mor, Værge 2, blev født i Danmark Dato 5 1997. Ifølge CPR-registret blev hun ved fødslen registreret med somalisk statsborgerskab. Hun erhvervede den 2. maj 2001 dansk statsborgerskab som biperson ved for-ældrenes erhvervelse af dansk statsborgerskab. Hun udrejste som knap femårig den 5. august 2002 af Danmark til Storbritannien og har ikke siden haft bopæl i Danmark. Efter det oplyste rejste hun i juni 2014, da hun var 16 år, til Syrien, hvor hun siden har befundet sig, og hvor hun som nævnt er tilbageholdt i Område 1-lejren sammen med Appellant 3.
I 2019 rettede Værge 2's herboende søster, Person 3, henvendelse til Udenrigsministeriets Borgerservice med anmodning om bistand til at lokalisere og hjemtage Værge 2 og Appellant 3. Den 8. april 2019 afviste Udenrigsministe-riets Borgerservice anmodningen med henvisning til regeringens linje, hvorefter man ikke ville yde bistand til hjemtagelse af personer, der opholdt sig i fangelej-rene i Syrien. Efter fornyet henvendelse fra Person 3 afslog Udenrigsmini-steriet i oktober 2019 på ny at yde bistand med henvisning til regeringens da-værende linje på området.
3
Udlændinge- og Integrationsministeriet traf den 21. oktober 2020 efter indføds-retslovens § 8 B, stk. 3, afgørelse om at fratage Værge 2 hendes danske statsborgerskab. Af et notat af 5. august 2020 udarbejdet af Politiets Efterret-ningstjeneste (PET) til brug for sagen om statsborgerskab fremgår bl.a., at Værge 2 efter efterretningstjenestens vurdering indrejste i Syrien i 2014 sammen med sin tvillingesøster, og at de i Syrien tilsluttede sig Islamisk Stat. Det var PET’s vurdering, at Værge 2 ikke i kalifatet havde bidraget i kamphand-linger, men at hun havde udøvet aktiviteter, som havde bidraget med at opret-holde og konsolidere Islamisk Stats position i området. Det fremgår herudover af notatet, at Værge 2 formentlig havde opnået våbentræning og kamper-faring under opholdet i Syrien.
Ved dom af 20. marts 2023 opretholdt Københavns Byret ministeriets afgørelse om fratagelse af statsborgerskab. Dommen er anket til landsretten, hvor sagen fortsat verserer.
I en mail af 18. maj 2021 meddelte Udenrigsministeriet Appellant 3 og Værge 2's advokat i Danmark, at regeringen havde besluttet at tilbyde at evakuere de dan-ske børn fra lejrene i det nordøstlige Syrien. Tre mødre, som havde dansk stats-borgerskab, blev tilbudt evakuering sammen med deres børn. De øvrige børn, herunder Appellant 3, blev tilbudt evakuering uden deres mødre på betingelse af, at mødrene gav samtykke hertil.
Beslutningen blev efter det oplyste truffet på baggrund af en afrapportering af 18. maj 2021 fra Task Force Evakuering og på baggrund af PET’s sikkerheds-mæssige vurdering af samme dato i forhold til en samlet håndtering af de tre kvinder med dansk statsborgerskab og deres børn i lejrene i det nordøstlige Sy-rien.
Det fremgår af afrapporteringen fra Task Force Evakuering, som er gengivet i byrettens dom, at den seneste udvikling med yderligere forværring af den hu-manitære og sikkerhedsmæssige situation i lejrene samt oplysningerne om bør-nenes vanskelige helbredssituation talte for, at der blev tilbudt evakuering af de danske børn fra lejrene i det nordøstlige Syrien. I forbindelse med besøgene i lejrene havde speciallægerne konkluderet, at ingen af de ti tilsete børn havde akut livstruende sygdomme, men at de alle udviste symptomer på angst, og at flere af børnene var underernærede. Speciallægerne havde desuden fundet, at alle ti børn havde behov for yderligere sundhedsfaglig udredning og behand-ling, som ikke var tilgængelig i lejrene, og at fortsat ophold ville forringe børne-nes behandlingsmuligheder og prognose i væsentlig grad. Endelig vurderede speciallægerne, at adskillelse fra mor og søskende ville påføre børnene yderli-gere sundhedsmæssig belastning med risiko for forværring af deres psykiske tilstand, og at børnene burde evakueres sammen med deres mødre.
4
Om den kurdiske lokaladministrations medvirken til evakuering og tilbagesen-delse fremgår af rapporten, at lokaladministrationen den 18. marts 2021 havde udsendt en pressemeddelelse. Det fremgår heraf, at lokaladministrationen kun ville tillade evakuering af forældreløse børn, og at børn, der var tilbageholdt sammen med deres mødre, alene kunne evakueres uden deres mødre, såfremt de havde særlige humanitære behov, og såfremt mødrene gav eksplicit sam-tykke.
Det fremgår af PET’s sikkerhedsmæssige vurdering af 18. maj 2021, at Center for Terroranalyse havde vurderet, at personer, der er eller har været udrejst fra Danmark til konfliktzonen i Syrien/Irak, kan udgøre en trussel mod Danmark eller danske interesser i udlandet. Den mulige trussel er ikke begrænset til eventuel angrebsplanlægning, men vedrører også radikalisering af andre perso-ner, propagandavirksomhed, logistisk støtte, terrorfinansiering og anden terror-relateret virksomhed. Med hensyn til de tre kvinder med dansk statsborgerskab vurderede PET, at de sandsynligvis var radikaliserede, og at truslen fra de tre kvinder først og fremmest består i, at de vil kunne have en radikaliserende på-virkning på andre. PET anførte endvidere, at den sikkerhedsmæssige fordel, der på kort sigt vil kunne være ved at lade kvinderne forblive i lejrene, skulle afvejes over for den langsigtede og mere alvorlige trussel, som både kvinderne og deres børn kunne komme til at udgøre, hvis de over en årrække ukontrolle-ret returnerede til Danmark, hvilket Danmark ikke kunne nægte dem som følge af deres danske statsborgerskab. Det var herefter PET’s vurdering, at det ville være mest hensigtsmæssigt at søge de tre danske kvinder evakueret sammen med deres børn.
I marts 2023 modtog en af de tilbageværende mødre i lejrene, Person 4, tilbud om evakuering sammen med sine to danske børn. Tilbuddet kom i forlængelse af, at Højesteret ved dom af 22. marts 2023 havde fundet, at en ad-ministrativ afgørelse om at fratage hendes danske statsborgerskab var ugyldig.
Udenrigsministeriet indhentede fra Sundhedsstyrelsen en udtalelse om Appellant 3's helbredsmæssige forhold. Af Sundhedsstyrelsens notat af 21. april 2023, som er gengivet i landsrettens dom, fremgår, at der sås en bekymrende forværring i hans samlede helbredstilstand, herunder en forværring af hans øre-, næse- og halsproblemer. Det fremgår videre, at der var mistanke om væsentlige proble-mer med søvn, hørelse, sprog, kognitiv og social udvikling samt generel trivsel, at hans helbredstilstand syntes væsentligt forværret i løbet af det seneste år, og at hans trivsel og generelle udvikling fortsat var truet. Sundhedsstyrelsen anbe-falede fortsat evakuering af Appellant 3 sammen med moren, og det anførtes, at dette på baggrund af den nuværende situation med en tilsyneladende forvær-ring af hans helbredstilstand syntes yderligere presserende. Sundhedsstyrelsens anbefaling var, at en evakuering af Appellant 3 og hans mor burde foretages i løbet af uger, senest inden for tre måneder.
5
Den 12. maj 2023 besluttede regeringen at tilbyde den marokkanske statsborger, Værge 1, og hendes to børn, der er danske statsborgere, evakuering.
I forbindelse hermed genovervejede regeringen spørgsmålet om evakuering af Appellant 3, der er det sidste danske barn i lejrene, sammen med sin mor. Det førte ikke til en ændret vurdering. Udenrigsministeriet har senest ved brev af 20. sep-tember 2023 meddelt, at tilbuddet om evakuering af Appellant 3 uden sin mor stadig står ved magt.
Sagen for Højesteret angår i første række, om Udenrigsministeriet er forpligtet til at tilbyde Appellant 3, der nu er otte år, bistand til at komme fra Område 1-lejren i det nordøstlige Syrien til Danmark sammen med sin mor, Værge 2. Hvis dette ikke er tilfældet, er spørgsmålet, om sagen skal hjemvises til fornyet behandling i Udenrigsministeriet.
Tre dommere – Hanne Schmidt, Rikke Foersom og Peter Mørk Thomsen – udta-ler:
Artikel 3, stk. , i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions tillægsprotokol nr. 4
Det følger af artikel 3, stk. , i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions tillægsprotokol nr. 4, at ingen ”kan berøves retten til indrejse i den stat, i hvil-ken han er statsborger” .
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i dom af 14. september 2022 i sag 24384/19 og 44234/20 (H.F. m.fl. mod Frankrig) fundet, at der i en sag, som angik franske kvinder og børn, som var tilbageholdt i de kurdiske fangelejre i det nordøstlige Syrien, forelå særlige omstændigheder (”special features”), som indebar fransk jurisdiktion med hensyn til artikel 3, stk. , i tillægsprotokol nr. 4. Domstolen lagde vægt på bl.a. det juridiske bånd, der er mellem en stat og dens statsborgere, at klagerne havde henvendt sig flere gange til de franske myndigheder, at de berørte personer ikke var i stand til at forlade lejrene uden bistand fra de franske myndigheder, og at de kurdiske myndigheder havde til-kendegivet, at de var villige til at udlevere de kvindelige tilbageholdte og deres børn til de nationale myndigheder.
Menneskerettighedsdomstolen tog ved dommen endvidere stilling til beskyttel-sen efter artikel 3, stk. , i tillægsprotokol nr. 4. Domstolen udtalte bl.a., at be-stemmelsen ikke sikrer en generel ret til repatriering, og at der ikke gælder en generel forpligtelse for en medlemsstats myndigheder til at gennemføre repatri-ering af egne statsborgere fra lejrene i det nordøstlige Syrien, jf. præmis 259. Det fremgår imidlertid af dommens præmis 260, at bestemmelsen kan pålægge en medlemsstat visse positive forpligtelser med henblik på at sikre, at statsborge-
6
res ret til indrejse er praktisk og effektiv. Domstolen udtalte i samme præmis, at bestemmelsen har til formål at forbyde tilfælde, hvor den berørte statsborger ef-terlades i en situation, der de facto er sammenlignelig med eksil.
Ifølge præmis 252 kan de positive forpligtelser medføre krav om, at medlems-staterne foretager operationelle foranstaltninger, som skal være praktiske og ef-fektive og ikke blot teoretiske og illusoriske. Det fremgår endvidere, at forplig-telserne ikke må fortolkes på en sådan måde, at de pålægger myndighederne en umulig eller uforholdsmæssig stor byrde.
Domstolen udtalte i præmis 261, at forpligtelserne efter bestemmelsen skal for-tolkes indskrænkende, og at de alene forpligter medlemsstaterne, hvis der fore-ligger ekstraordinære omstændigheder (”exceptional circumstances”), som f.eks. hvor ekstraterritoriale faktorer direkte er livs- eller helbredstruende for et barn, der befinder sig i en ekstremt sårbar situation. Hvis der foreligger så-danne ekstraordinære omstændigheder, vil prøvelsen af, om en stat har undladt at opfylde sine positive forpligtelser efter bestemmelsen, være begrænset til at sikre en effektiv beskyttelse mod vilkårlighed i statens opfyldelse af forpligtel-sen, jf. præmis 261, 2. pkt.
Det følger af dommens præmis 272-276 bl.a., at de nationale myndigheders be-handling af en anmodning om repatriering skal være omgærdet af tilstrække-lige processuelle garantier til beskyttelse mod vilkårlighed, herunder adgang til prøvelse af lovligheden af afslag på repatriering af en uafhængig instans, der skal kunne foretage en prøvelse af begrundelsen for afslaget og de relevante be-viser. Hvis anmodningen om repatriering vedrører en mindreårig, bør prøvel-sen især sikre, at de kompetente myndigheder har taget behørigt hensyn til bar-nets bedste sammen med barnets særlige sårbarhed og specifikke behov, og at vurderingen har inddraget retten til ligebehandling, jf. præmis 276.
Den konkrete sag
Appellant 3, der nu er 8 år, er dansk statsborger, og hans herboende familiemedlem har flere gange rettet henvendelse til de danske myndigheder med anmodning om bistand til evakuering af ham. Det er ubestridt, at han ikke vil være i stand til at forlade den lejr i det nordøstlige Syrien, hvor han er tilbageholdt sammen med sin mor, uden bistand fra de danske myndigheder. Det er endvidere ube-stridt, at de kurdiske myndigheder er villige til at udlevere de kvindelige tilba-geholdte og deres børn til de nationale myndigheder.
Parterne er enige om, at bl.a. disse forhold udgør særlige omstændigheder (”special features”) svarende til dem, der forelå i sagen for Menneskerettigheds-domstolen (H.F. m.fl. mod Frankrig), og at der derfor er dansk jurisdiktion med hensyn til de rettigheder, der følger af artikel 3, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 4.
7
Parterne er desuden enige om, at Appellant 3's ophold i Område 1-lejren er af en sådan ka-rakter, at der foreligger ekstraordinære omstændigheder (”exceptional cir-cumstances”) som nævnt i ovennævnte dom fra Menneskerettighedsdomstolen.
Vi finder, at de danske myndigheder efter artikel 3, stk. 2, i Menneskerettig-hedskonventionens tillægsprotokol nr. 4 har pligt til at foretage foranstaltninger med henblik på at sikre, at Appellant 3's ret til indrejse er praktisk og effektiv, men dog således, at der ikke herved pålægges myndighederne en umulig eller ufor-holdsmæssig stor byrde, jf. præmis 252 og 260 i Menneskerettighedsdomstolens dom.
Udenrigsministeriets beslutning af 18. maj 2021, som blev fastholdt ved ministe-riets brev af 20. september 2023 til Appellant 3's advokat, indeholder et tilbud om evakuering af Appellant 3 uden hans mor. Tilbuddet er betinget af, at moren, Værge 2, meddeler samtykke hertil. Vi lægger til grund, at Værge 2 ikke vil meddele samtykke, og at de kurdiske lokalmyndigheder ikke tillader evakue-ring af børn uden deres mødre, medmindre der foreligger et sådant samtykke og desuden et særligt humanitært behov. Appellant 3 har således reelt ikke nogen mulighed for at blive evakueret til Danmark uden sin mor.
Det følger af Menneskerettighedsdomstolens dom (præmis 276), at den natio-nale prøvelse af, om Udenrigsministeriet ved beslutningen af 18. maj 2021 som fastholdt i september 2023 har opfyldt de positive forpligtelser, der følger af ar-tikel 3, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 4, skal sikre bl.a., at de kompetente myndig-heder har taget behørigt hensyn til barnets bedste sammen med barnets særlige sårbarhed og specifikke behov.
Udenrigsministeriets beslutning af 18. maj 2021 blev som nævnt truffet på bag-grund af en afrapportering af 18. maj 2021 fra Task Force Evakuering og på bag-grund af PET’s sikkerhedsmæssige vurdering af samme dato.
Afrapporteringen indeholder en generel og overordnet beskrivelse af situatio-nen for de ti børn med dansk statsborgerskab, der på det tidspunkt befandt sig i lejrene. Det er beskrevet, at sikkerhedssituationen og den humanitære situation i lejrene var vanskelig, og at situationen talte for evakuering af alle børnene, som var tæt knyttede til deres mødre, og som risikerede yderligere forværring af deres psykiske tilstand, hvis der skulle ske en adskillelse. Den sundhedsfag-lige vurdering i afrapporteringen lød på, at børnene burde evakueres sammen med deres mødre.
Det fremgår ikke af beslutningen af 18. maj 2021, hvordan hensynet til Appellant 3 og hans specifikke sårbarhed og særlige behov er indgået i grundlaget for be-slutningen. Det fremgår desuden ikke, om der er foretaget en konkret vurde-
8
ring af sagens omstændigheder og en individuel afvejning af de forhold, der har betydning for en behørig varetagelse af hensynet til Appellant 3's bedste.
Af Sundhedsstyrelsens udtalelse af 21. april 2023 fremgår det, at Appellant 3 på grund af en forværring af hans samlede helbredstilstand har et presserende be-hov for at blive evakueret. Sundhedsstyrelsen anbefalede, at han skulle evakue-res sammen med sin mor, og at en evakuering af ham og moren burde foretages i løbet af uger, senest inden for tre måneder.
Det fremgår heller ikke af de efterfølgende beslutninger – senest i september 2023 hvor Udenrigsministeriet fastholdt evakueringstilbuddet – om og hvordan oplysningerne i afrapporteringen fra maj 2021 og Sundhedsstyrelsens udtalelse er indgået i sagen, og om der er foretaget en konkret og individuel afvejning af hensynet til Appellant 3 over for bl.a. de sikkerhedsmæssige vurderinger, der fore-ligger.
Vi finder, at oplysningerne om forholdene i Område 1-lejren samt oplysningerne i Sundhedsstyrelsens udtalelse af 21. april 2023 viser, at Appellant 3 er i en særligt sår-bar situation, der må anses for helbredstruende, og at den klare anbefaling fra Sundhedsstyrelsen entydigt taler for, at han hurtigst muligt tilbydes bistand til evakuering fra Område 1-lejren i det nordøstlige Syrien sammen med sin mor.
Vi finder endvidere, at der ikke foreligger oplysninger vedrørende Værge 2, hverken med hensyn til hendes tilknytning her til landet eller i sikkerheds-vurderingerne fra PET, der giver tilstrækkeligt grundlag for at nægte Appellant 3 bi-stand til evakuering sammen med hende.
Med hensyn til sikkerhedsvurderingen af Værge 2 bemærker vi, at PET i et notat fra august 2020 vurderede, at hun ikke i kalifatet havde bidraget i kamphandlinger, men at hun havde udøvet aktiviteter, som havde bidraget med at opretholde og konsolidere Islamisk Stats position i området. Det frem-går herudover af notatet, at Værge 2 formentlig havde opnået våbentræ-ning og kamperfaring under opholdet i Syrien. Udenrigsministeriet har for Hø-jesteret fremlagt supplerende oplysninger fra PET, som viser, at Værge 2 har været radikaliseret, og at hun kan udgøre en sikkerhedsrisiko, som efter vo-res opfattelse imidlertid ikke adskiller sig væsentligt fra den sikkerhedsrisiko, der har været forbundet med at hjemtage andre kvinder fra lejrene til Danmark. Der er ikke i de oplysninger, der er forelagt Højesteret, holdepunkter for at lægge til grund, at hun har været en del af Al-Khansa Brigaden.
Det er vores opfattelse, at en samlet afvejning af de nævnte hensyn ikke fører til, at det vil være en uforholdsmæssig stor byrde at tilbyde Appellant 3 bistand til at komme fra Område 1-lejren i det nordøstlige Syrien til Danmark sammen med sin mor.
9
Under hensyn til, at Appellant 3 som nævnt reelt ikke har nogen mulighed for at blive evakueret uden sin mor, finder vi herefter, at det vil udgøre en krænkelse af artikel 3, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 4, hvis han ikke tilbydes bistand til eva-kuering med sin mor.
Vi stemmer derfor - under hensyn til at Appellant 3 er i en særligt sårbar situation, der må anses for helbredstruende - for at give appellanten medhold, således at Udenrigsministeriet skal anerkende, at Appellant 3 skal tilbydes bistand til evakuering sammen med sin mor, Værge 2. Det bemærkes herved, at dette resultat ligger inden for rammerne af sagen og de nedlagte påstande.
Dommer Kurt Rasmussen udtaler:
Jeg er enig i det, som flertallet har udtalt i afsnittet om artikel 3, stk. 2, i Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskonventions tillægsprotokol nr. 4. Jeg er endvi-dere enig med flertallet i, at beslutningen om at nægte Appellant 3 bistand til at blive evakueret sammen med sin mor ikke indeholder en behørig inddragelse af bl.a. hensynet til Appellant 3's bedste, herunder hvad det vil betyde for ham at blive ad-skilt fra sin mor. På denne baggrund mener jeg, at sagen må hjemvises til Uden-rigsministeriet til fornyet behandling, hvor der skal foretages en konkret og in-dividuel afvejning af hensynet til Appellant 3 over for bl.a. de sikkerhedsmæssige vurderinger. Med denne begrundelse stemmer jeg for, at sagen hjemvises til ny behandling i Udenrigsministeriet.
Dommer Lars Apostoli udtaler:
Sagsbehandlingsfejl i forbindelse med regeringsbeslutningerne af henholdsvis 18. maj 2021 og 12. maj 2023 om evakueringsbistand
Beslutningerne rummer et tilbud om faktisk forvaltningsvirksomhed i form af evakueringsbistand til børnene, som er danske statsborgere, og som opholder sig med deres mødre i fangelejren Område 1 i Syrien, jf. udenrigstjenestelovens § 1, stk. 3. Beslutningerne rummer imidlertid også et afslag på mødrenes anmod-ninger om at blive evakueret sammen med deres børn. Jeg finder derfor, at de tillige har karakter af afgørelser i henhold til forvaltningslovens § 2, stk. 1. Det er derfor en sagsbehandlingsfejl, at beslutningerne ikke i formen fremtræder som afgørelser stilet til de enkelte ansøgere med sædvanlig begrundelse mv. i overensstemmelse med forvaltningslovens regler herom, jf. forvaltningslovens § 22.
At myndighederne ikke har anset regeringsbeslutningerne for afgørelser i hen-hold til forvaltningsloven og derfor heller ikke har foretaget formel partshøring samt udformet sædvanlig skriftlig afgørelse med behørig begrundelse mv. stilet til hver enkelt ansøger, medfører dog ikke nødvendigvis, at afslaget på ansøg-
10
ningerne om evakuering af mødrene sammen med børnene skal tilsidesættes som ugyldigt på grund af sagsbehandlingsfejl. Det beror på en konkret væsent-lighedsvurdering af sagsbehandlingsfejlen.
Inden afslaget har regeringen i det konkrete tilfælde foretaget en omhyggelig undersøgelse af de relevante faktiske omstændigheder, og der er efter min op-fattelse i realiteten gennemført partshøring – også af Appellant 3's mor, Værge 2 og af advokaten for Appellant 3 og hans mor. Der er foretaget en individuel vurde-ring i hver enkelt sag, og afslaget er begrundet med en henvisning til de om-stændigheder, som har været afgørende for resultatet i den enkelte sag. Selv om de enkelte ansøgere ikke har modtaget en i formen korrekt og begrundet afgø-relse, har de og deres repræsentanter dog modtaget underretning om begrun-delsen for afslaget. De har derfor også haft mulighed for at fremføre deres be-mærkninger om rigtigheden og rimeligheden af afgørelsen og dens begrun-delse. Dette gælder også for så vidt angår Appellant 3, som under denne sag har haft mulighed for prøvelse af disse spørgsmål og for at supplere med eventuelle yderligere oplysninger af relevans samt med sine synspunkter om rigtigheden og rimeligheden af afslaget.
Under sagen er der efter min opfattelse ikke fremkommet oplysninger, som gi-ver grundlag for at fastslå, at de omtalte sagsbehandlingsfejl kan have haft be-tydning for grundlaget for regeringsbeslutningen om afslag på bl.a. anmodnin-gen om evakuering af Appellant 3 sammen med hans mor. Afgørelserne er således truffet på et fyldestgørende og korrekt grundlag under inddragelse af alle rele-vante omstændigheder. Det må derfor lægges til grund, at resultatet ville have været det samme, hvis forvaltningslovens almindelige sagsbehandlingsregler om partshøring samt udformning af en skriftlig og begrundet afgørelse til hver enkelt ansøger var blevet overholdt.
Jeg finder herefter ikke tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte afgørelserne som ugyldige på grund af sagsbehandlingsfejl.
Afgørelsernes overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Efter udenrigstjenestelovens § 1, stk. 3, har udenrigstjenesten hjemmel til at yde bistand til danske statsborgere i udlandet. Det er overladt til udenrigstjenesten at træffe bestemmelse om, hvorvidt og i givet fald hvordan der skal ydes bi-stand i det enkelte tilfælde. Afgørelsen beror på en konkret vurdering under inddragelse af alle relevante hensyn i den konkrete sag, herunder også hensy-net til Danmarks internationale forpligtelser.
For Højesteret har Appellant 3, der er dansk statsborger, gjort gældende, at det følger af artikel 3, stk. , i den 4. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention, at udenrigstjenesten har været forpligtet til at yde bistand til evakuering af ham sammen med hans mor, som ikke er dansk statsborger. Han
11
har i den forbindelse henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 14. sep-tember 2022 i sagen H.F. m.fl. mod Frankrig. Spørgsmålet er derfor, om denne dom, der angår betydningen af den pågældende bestemmelse, giver grundlag for, at han skal tilbydes evakuering sammen med sin mor, eller for hjemvisning af sagen til fornyet behandling.
Efter artikel 3, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 4 må ingen berøves retten til indrejse i den stat, i hvilken han er statsborger. Ved dommen af 14. september 2022 har Menneskerettighedsdomstolen udtrykkeligt fastslået, at denne regel ikke giver grundlag for et almindeligt retskrav på repatriering for statsborgere, som op-holder sig i udlandet, jf. præmis 259. Ifølge dommen kan bestemmelsen dog un-der ekstraordinære omstændigheder medføre visse positive forpligtelser for staten, som den pågældende borger ved sit statsborgerskab har tilknytning til. I den konkrete sag fandt Menneskerettighedsdomstolen, at der forelå sådanne ekstraordinære omstændigheder i en situation, hvor der var tale om mødre med fransk statsborgerskab, der ligesom Appellant 3's mor var tilbageholdt med de-res børn i Område 1-lejren i Syrien eller i den tilsvarende Område 2 lejr.
Selv om der således var tale om ekstraordinære omstændigheder, der medførte en forpligtelse for de franske myndigheder til at foretage positive handlinger på baggrund af anmodningen om bistand, fandt Menneskerettighedsdomstolen dog ikke, at denne bistand skulle udmøntes i form af evakuering af de pågæl-dende mødre med deres børn. Ifølge dommen havde de alene krav på realitets-behandling af deres ansøgninger, således at der blev taget stilling hertil på bag-grund af en saglig vurdering under inddragelse af alle relevante hensyn, herun-der bl.a. hensynet til børnenes tarv. De havde endvidere krav på adgang til prø-velse af de nationale myndigheders afgørelse med henblik på at sikre, at afgø-relserne ikke var udslag af vilkårlige vurderinger i strid med grundlæggende retsprincipper, herunder sædvanlige lighedsprincipper samt krav om saglighed og proportionalitet mv. I den konkrete sag havde de franske myndigheder af-vist realitetsbehandling af ansøgningerne om evakueringsbistand og nægtet de pågældende retten til domstolsprøvelse af afvisningen. Det var med denne be-grundelse, at Menneskerettighedsdomstolen konkluderede, at der i den kon-krete sag var sket en krænkelse af mødrenes rettigheder i henhold til den på-gældende bestemmelse. Begrundelsen var derimod ikke, at de franske myndig-heder havde nægtet at yde evakueringsbistand til mødrene og deres børn.
Efter min opfattelse giver hverken artikel 3, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 4 eller Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af denne bestemmelse grundlag for en antagelse om, at de danske myndigheder skulle være forpligtet til at yde evakueringsbistand til kvinder, der er danske statsborgere og tilbageholdt i Område 1-lejren i Syrien med deres børn. En sådan antagelse er efter min opfattelse i di-rekte modstrid med dommen. Det samme gælder en antagelse om, at danske børn i disse lejre skulle have krav på evakuering sammen med deres mødre,
12
uanset om mødrene måtte have dansk statsborgerskab eller ikke, og uanset om børnene måtte være uden praktisk mulighed for evakuering uden deres mødre, fordi mødrene har betinget evakuering af børnene af, at de selv får lov at følge med.
Efter dommen har en dansk statsborger, som er tilbageholdt i den pågældende lejr, derimod krav på realitetsbehandling af sin ansøgning om evakuering samt adgang til prøvelse af lovligheden af et eventuelt afslag på en sådan ansøgning.
Efter min opfattelse har de danske myndigheder foretaget realitetsbehandling af Appellant 3's anmodning om evakuering sammen med sin mor og foretaget en konkret og individuel vurdering af sagen under inddragelse af alle de oplysnin-ger og synspunkter, som er fremsat til støtte for anmodningen. En delegation med repræsentanter for de relevante myndigheder samt lægefagligt personale har besøgt ham og hans mor i lejren, og der er foretaget en vurdering af de synspunkter af faktisk og juridisk karakter, som er fremført af deres repræsen-tanter.
Det fremgår af sagens akter, at afgørelsen er et resultat af en afvejning af de modstående relevante hensyn, herunder navnlig sikkerhedsmæssige hensyn, der taler imod tilbud om evakuering af Appellant 3 sammen med hans mor, og hen-synet til barnets bedste, der taler for det modsatte resultat.
Ved afgørelsen i 2021 fik det særlig betydning, at det var PET's vurdering, at det sandsynlige alternativ til evakuering af mødrene med dansk statsborgerskab og deres børn ville være, at de danske kvinder på et senere tidspunkt ville retur-nere ukontrolleret til Danmark med deres børn, fordi de ikke havde andet stats-borgerskab eller nærmere tilknytning til andre lande. Det er årsagen til, at til-buddet om evakueringsbistand ikke omfattede kvinder uden dansk statsborger-skab, selv om deres børn har dansk statsborgerskab. I alle sagerne var det klart, at hensynet til børnenes tarv talte for evakuering af børnene sammen med deres mødre, men dette hensyn måtte altså vige for myndighedernes vurdering af sik-kerhedsrisikoen i de tilfælde, hvor mødrene ikke er danske statsborgere. I de sidstnævnte tilfælde var tilbuddet om evakuering af de danske børn derfor be-tinget af, at de udenlandske mødre ikke fulgte med.
Ved regeringsbeslutningen den 12. maj 2023 blev det besluttet tillige at yde eva-kueringsbistand til Værge 1 og hendes to børn, selv om hun ikke har dansk statsborgerskab. Ved den lejlighed foretog man en fornyet vurdering af spørgs-målet om eventuelt tillige at tilbyde evakueringsbistand til Appellant 3 og hans mor, Værge 2. Når resultatet i den forbindelse på ny blev et afslag til Appellant 3 og hans mor, skyldes det, at Værge 2 har væsentligt mindre tilknytning til Danmark end Værge 1, og at hun ifølge de foreliggende vurderinger fra PET i modsætning til Værge 1 formentlig har opnået våbentræning og
13
kamperfaring under sit ophold i Syrien. Værge 2 har ikke haft bopæl her i landet, siden hun var 5 år. Hun kan hverken tale eller forstå dansk. Hun har derimod væsentligt større tilknytning til England, hvor hun har haft bopæl, fra hun var 5 år, til hun rejste til Syrien i 2014, og hun må derfor formodes at være mere tilbøjelig til at søge mod England end Danmark i tilfælde af frigivelse. Endvidere er der i sagen fremlagt fotos mv., hvor Værge 2 tilsyneladende optræder som medlem af Al-Khansa Brigaden og poserer med skydevåben.
Jeg finder hverken grundlag for at tilsidesætte den sikkerhedsmæssige vurde-ring, som ligger til grund for bedømmelsen af farligheden af Værge 2, eller den afvejning af legitime hensyn, som ligger til grund for den endelige beslut-ning om afslag til Appellant 3 på ønsket om at blive evakueret her til landet sammen med Værge 2. Den konkrete afvejning af relevante hensyn på baggrund af sagens oplysninger har ikke ført til et åbenbart urimeligt eller forkert resultat, og det er ikke i strid med hverken lighedsgrundsætningen eller almindelige proportionalitetsprincipper, at myndighederne konkret har konkluderet, at hensynet til statens behov for beskyttelse af egne borgere mod risiko for terror-relaterede forbrydelser, begået af radikaliserede islamister, efter omstændighe-derne har større vægt end hensynet til barnets bedste.
Herefter og med bemærkning om, at Appellant 3 har haft adgang til fuldstændig prøvelse af afgørelserne om afslag på anmodningen om bistand til at blive eva-kueret til Danmark sammen med sin mor, tiltræder jeg landsrettens konklusion om, at der ikke er sket en overtrædelse af hans rettigheder i henhold til artikel 3, stk. 2, i Menneskerettighedskonventionens tillægsprotokol nr. 4. Jeg stemmer derfor for stadfæstelse af dommen.
Konklusion
Der træffes afgørelse efter stemmeflertallet, således at Udenrigsministeriet skal anerkende, at Appellant 3 skal tilbydes bistand til evakuering sammen med sin mor, Værge 2.
THI KENDES FOR RET:
Udenrigsministeriet skal anerkende, at Appellant 3 skal tilbydes bistand til evakuering sammen med sin mor, Værge 2.
I sagsomkostninger for byret, landsret og Højesteret skal Udenrigsministeriet betale 400.000 kr. til statskassen. Sagsomkostningsbeløbet forrentes efter rente-lovens § 8 a.
Publiceret til portalen d. 29-08-2024 kl. 12:00
Modtagere: Advokat (H) Christian Dahlager, Advokat (H) Rass Markert Holdgaard, Mandatar Repatriate the Children - Denmark, Indstævnte Udenrigsministeriet, Biintervenient Institut for Menneskerettigheder, Værge 2